对话张国华：网络直播、元宇宙都不是法外之地

张国华（受访者供图）

广告，顾名思义“广而告之”。伴随着改革开放的春风，广告业蓬勃发展，然而在广告需求巨大的今天，虚假广告、名人违规代言等不规范或者违法的现象时有发生，也有一些广告因有违社会主义核心价值观、公序良俗遭到大众的谴责。

在吸引大众眼球的同时，如何把握广告的尺度？

《中华人民共和国广告法》诞生于1995年，并于2015年迎来一次重大修订，针对广告内容准则、广告行为规范、监督管理、法律责任等各个层面进行完善，被称为“新广告法”，也获得坊间“史上最严广告法”的评价。

“这种‘严’的趋势保护了消费者的权益，同时加强了对广告行业的约束，有利于营造绿色良好的市场环境。”中国广告协会会长、国际广告协会全球副主席张国华对此说明。

时至今日，中国的“新广告法”已执行七年，但世界范围内关于广告边界的探索仍在进行。据《联合早报》报道，8月11日新加坡卫生部部长王乙康指出，从2023年年底起，新加坡将禁止糖分和饱和脂肪含量较高的现泡饮料进行广告宣传——这一举措的出发点是降低新加坡糖尿病患者数量，但同时将直接影响现泡奶茶、鲜榨果汁等相关产业。

张国华2013年-2016年任职工商总局（现为市场监管总局）广告司司长，参与“新广告法”的修改、讨论、颁布、实施等工作，并主持参与了《互联网广告管理暂行办法》《公益广告管理办法》的制定、实施。

在张国华看来，所谓广告乱象，这些年已得到了很有成效的治理，既与广告法的严格和监管部门的有力查处有关，行业规范以及各相关主体的自律也起着重要作用。

广告法规趋严，行业秩序向好

南方周末：中国的广告行业经历了哪些具有代表性的阶段？是否有什么标志性的事件？

张国华：广告是商品经济的产物。这与改革开放前实行高度集中的计划经济理念不相符，加之当时是短缺经济，一切都凭“票”“证”购买，能买到想要的东西已经很难，所以不需要进行产品推销，广告的发展几乎中断了。

第一个标志性事件是1979年1月，上海《文汇报》发表《为广告正名》的文章，纠正了过去人们对广告不正确的看法，意味着改革开放新时期广告业的重启。在电影《我和我的父辈》中，徐峥饰演的“鸭先知”设计卖桂花酒广告的片段，就是广告振兴的真实写照。

改革开放后，中国经济飞速发展，国内市场逐渐扩大，物资越来越丰富，广告产业在上世纪90年代进入黄金时期。随着需求的扩大，广告市场秩序的规范也提上日程，1995年出台的第一部广告法是第二个标志性事件。

第三个是上世纪90年代央视的标王事件，把广告的价值推到了顶峰。当时没有互联网，电视是百姓生活娱乐的重要平台，央视把《新闻联播》前报时的几秒钟作为广告播放的一个黄金时段，虽然广告费用很高，但极大地扩展了产品的宣传范围，增加了企业的利润。

广告是经济的晴雨表。改革开放后广告事业日新月异的变化，也反映了中国经济的高速发展、综合国力的增强。现在，中国早已成为世界第二大广告国家。

南方周末：你2015年担任国家工商总局广告司司长一职的时候，见证了“新广告法”的实施，诸如“国家级”“最高级”等极限用语的规范首次进入公众视野。你如何看待近年来广告法愈来愈严的趋势？

张国华：1995年，我们毕竟对“广告”这个新生事物认识有限，广告的表现形式也有限，所以1995年的广告法相对比较简单，只有49条。2015年，我们基于广告发展的新业态，修订了新的广告法，有75条。

第一是增加了保护儿童的相关内容，10岁以下的儿童不能做代言，14岁以下的儿童需有监护人要求才能进行广告活动；第二是禁止了香烟的广告；第三是对广告代言人有了规制，名人做广告代言要负责任，必须代言自己使用过的产品或服务，不能做虚假宣传，不允许做药品、保健品等医疗产品方面的代言，等等。

此外，2015年的广告法对虚假违法广告的处置更加严格，进一步增加了罚款的额度，比如违法广告罚款起步二十万、代言人若代言虚假广告三年内禁止代言。

广告法的严格规范，首先保证了真实有效的宣传，打击了虚假违法的现象，不让消费者上当受骗，保护了人民的权益。二来，加强对广告行业的约束，也有利于营造绿色良好的市场环境。

需要指出的是，出于种种原因，有些地方还存在处罚尺度和标准不够统一的现象。国务院对此种现象给予了严厉的批评和处理，同时要求各地不能对罚款有指标、有任务，特别是当前经济下行压力比较大的时候，要更多地为企业健康发展提供更好的环境，我们也在呼吁企业增强自律意识，同时要维护企业的正当权益。

南方周末：因为广告行业创业门槛比较低，从事广告行业的人很多，许多从业人员对新广告法的认识还很浅显。除了处罚之外，还有哪些举措可以提高广告行业对相关条例的遵纪守法意识？

张国华：传统媒体、互联网等平台都有大量广告把控人员进行广告内容的审查，若出现问题，广告主、广告经营者、广告发布者都要追究责任。所以，正规的广告企业对广告法的理解和把控越来越深入、准确。

但正规的企业中仍可能有个别的团队、板块和栏目，为了完成KPI铤而走险，有时违法违规现象也不能完全避免，一些中小型广告公司、平台虚假宣传和虚假广告等违法行为还时有发生。对于这些只为自身利益而违反行业制度的企业，我们要把它们曝光、谴责、查处，不能让这些不良行为毁坏了广告业的名声。

中国广告协会的法务部会帮助广告主做广告发布的咨询和审查工作；培训部会举办针对大型企业的内部培训，帮助企业的整个团队了解广告营销方面的法律知识；我们也会面向社会举办广告法培训班、免费线上讲座等，帮助媒体平台提高广告宣传的法律意识。

元宇宙或将成为行业新赛道

南方周末：今年很多明星频频因代言“翻车”，你怎么看待这些现象？

张国华：明星因代言“翻车”的原因主要有三点。

第一是对代言这种活动知之甚少，以为看到了广告主、代理公司提供的营业执照和一些合法的证件就可以代言。

第二，明星本人并不是故意代言违法广告。代言产品的背景资质调查、广告表达上的措辞用语是很复杂很专业的，明星的经纪公司、经营团队很难把控到位。

第三，明星代言的这件商品可能当时是没问题的、合法的，但他们选择代言的这些行业是风险比较大的行业，过段时间可能会出问题。

所以，明星代言广告要十分谨慎。中国广告协会的广告代言人委员会给明星和经纪公司发提醒函，建议谨慎代言，代言人在代言一个产品的时候，可以让中广协广告代言人委员会帮助把关。

南方周末：这几年电商直播发展迅猛，在你看来，“带货博主”可以定义为代言人吗？从广告规范的角度上，他们与被品牌方宣称为“代言人”的名人，受到的约束、规范是否相同？

张国华：“带货博主”不能定义为代言人。

首先，广告有事先制作好的范本，但网络主播很多时候是即兴的，而且一播就十几个小时，要求主播每句话都按照广告的标准去衡量是不现实的。第二，网络直播是一种商业的营销模式，不能完全等同于广告，但是直播的“种草”具有广告的性质。

现在的网络直播和广告有紧密的联系，广告法规定的广告活动四大主体在网络直播里面都能找到对应的联系。广告主变成了选品，广告经营者变成了直播服务机构，广告发布者变成了直播平台，广告代言人和主播有一定联系，但不能完全等同。网络直播也和所有商业活动一样，不能卖不合格的产品、不能虚假宣传、不能诱导欺骗消费者、不能对售后服务没有保障等。

网络直播不是法外之地。现在，各大网络平台对于主播的规范更加严格，例如利用人工智能加人工识别敏感词、违禁语、查封不合规的画面和违法广告等，主播也越来越注意规范自己的言行以避免封号的风险。

南方周末：中国广告协会出台的《网络直播营销行为规范》《网络直播营销选品规范》，对于规范直播的商业广告活动有什么积极作用？它们又有哪些“力有未逮”的局限性？

张国华：2020年正是网络直播比较火热的时候，乱象频出。国家的立法需经过调研、考察等程序，时间比较长，而行业组织出规范相对来讲更容易、更快。中国广告协会的《网络直播营销行为规范》在2020年6月第一时间出台，对整个直播行业起到了规范和指引的作用，相关条款也会被法院在判案时引用。

政府的监管、法律法规是强制式的，力度更大；而行业组织的规范是自律式的、引导式的，不足之处是得不到刚性的落实。但是一个行业如果没有自律的精神，全靠行政监管和法律处罚，会消耗大量的行政、司法成本。增强企业的责任意识与自律意识是基础，要时常提醒，任重而道远。社会共治是最有效的方法。

南方周末：元宇宙是新近大热的业态，它会为广告行业带来什么样的机会？

张国华：对于元宇宙，我也在不断地学习。元宇宙给人们打造了一个场景丰富的可以无限想象的虚拟空间。当然，它不是完全虚拟的，而是虚拟空间、加强现实、虚拟现实平行存在。人区别于动物在于人有精神需求，有创意，有想象。我认为元宇宙是非常有发展前景的。

广告的逻辑是广而告之。哪里有客户，哪里有人群，哪里的广告就值钱。所以我觉得元宇宙能产生价值的是在营销广告的领域。现在营销用的数字藏品不光是虚拟的、只有所谓的收藏价值，它也可以跟线下的实物对应，这也是一种很好的元宇宙营销模式。

另外，元宇宙利用的是区块链技术。现在广告特别是互联网广告，有虚假流量、虚假点击、虚假收视率等问题，元宇宙的营销是公开的、透明的、可溯源的，给营销带来了一个更加高质量的新场景，它的真实性更加能给广告带来价值。

我们也在积极开拓这个领域，成立了中国广告协会数字元宇宙工作委员会。从目前来看，元宇宙给广告带来的价值也初见端倪，可能将来会像互联网广告刚诞生的时候，大家没太注意，过几年就成为品牌主、各个广告主体活动的重要领域。

南方周末：元宇宙的兴起会为广告监管带来什么挑战，比如元宇宙世界是否受广告法的限制、虚拟数字人是否可以被界定为广告代言人等？

张国华：这件事我觉得倒不用担心。任何事物的产生，一旦政府主管部门意识到之后就会介入——中广协数字元宇宙工作委员会一再强调元宇宙不是法外之地。

我们吸取互联网发展初期一些乱象的教训，在元宇宙发展初期来制定一些规范。当然，我们也要求业内按照国家有关法律法规约束自己。只有走正路，才能走得远。要不然很好的事物被搞坏了，被污名化了，会给行业带来毁灭性的打击。所以说元宇宙是个好东西，不要让一些投机取巧居心不良的人把它搞坏了。

元宇宙的兴起为广告监管带来的挑战，其实法律界都在探讨，都有解决方案。比如说“中之人”，指的是虚拟人背后有一个人在操控，“中之人”的操控人要为虚拟人的行为负责。人工智能的虚拟人，一般输入了既定程序不容易出错，即便出错了，也是这个公司、这个AI系统来负责。因为元宇宙也好，“中之人”也好，背后还是人。那么谁开发的，谁操控的，就由谁负责。这个在法律上没有障碍。

虽然元宇宙是个新事物，但监管部门并不是对它束手无策。其实很多现实当中的法律，在虚拟世界里面也能对应得上。

酒香也怕巷子深，商业广告要讲温度

南方周末：目前中国的广告业在行业规范上发展如何？

张国华：其实，我们的市场环境、广告水平以及广告的违法率都是在向好的方向发展。违法率越来越低、广告的创意水平越来越高、市场占有率越来越大，广告行业呈现健康发展的状态。

举例来说，从监测电视广告的数据来看，我开始任广告司长时，虚假违法广告的时长最严重时能占百分之三十几，我卸任时只有百分之一二，现在只占百分之一左右，是比较低的。刚开始的时候互联网广告有百分之十几二十甚至更高的违法率，经过治理大幅度降低，现在也就百分之一二。

南方周末：如今广告法规持续地针对各种新兴行业扰乱社会秩序的现象进行细化和规范管理，这样的发展方向是国内外一致的吗？

张国华：趋势是一样的。国外对过度营销、扰乱消费秩序以及垄断也是打击得很严厉，有消费者或竞争对手举报，经查实后罚款的数额也是比较大的。

南方周末：广告法第三十九条是“不得在中小学校、幼儿园内开展广告活动，不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料、练习册、文具、教具、校服、校车等发布或者变相发布广告，但公益广告除外”，这是不是对公益广告的“网开一面”？这会否让企业利用公益话题进行变相的商业活动？

张国华：我们在2016年专门出台了公益广告的管理办法，比如过去有一些商家给孩子们送带有商家信息的文具，现在是不允许的。公益广告也会规定广告画面、台词、内容都不能出现商品的信息，对于企业名称和商标标识的要求是很严格的。为了鼓励企业参与支持公益广告，在公益广告落版时才可以体现企业的名称。

企业如果利用公益话题开展商业活动，或者做商业广告，这是被鼓励的。我们讲“商业向善”，是说商业广告也要讲温度。我们鼓励商业广告采用一些正面的、正能量的题材，并不等于它们是公益广告。

在学校里面宣传社会主义核心价值观的纯公益广告是可以的，很多感人的公益广告作品，对中小学生还是有很积极的作用。

南方周末：如何看待广告在民族品牌的塑造与品牌出海中所起的作用？

张国华：我们现在是物质极大丰富的社会。过去“酒香不怕巷子深”，东西只要好，便不愁卖。现在不一样，因为好东西太多，不做广告是没人知道你的。所以广告营销水平对品牌的打造起非常重要的作用，民族品牌也是如此。

民族品牌需要有它更加清晰的定位，在广告的打造上要利用民族的文化、元素、故事以及传统、历史等。往往越是民族的，越是世界的。

另外一个是品牌出海。在国内要讲国内的话语体系，在国外要懂得国际或者当事国的营销渠道或者营销话术。所以我们也正在筹建中国广告协会国际品牌传播委员会，研究这方面的事项。

现在我们国内加大内循环的力度，国牌、国潮和国品都在崛起。过去我们只是给别人做代工厂，现在我们设计自己的产品、打造民族品牌的时机已经完全成熟，条件也具备了。从爱国情怀方面也好，拉动内需方面也好，多一些高质量的民族品牌对于我们促进国货销售都有好处。

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