一边是选举一边是监督

透过十六大报告、十六届四中全会精神，和几天前的十七大报告，执政党要扩大党内民主、厉行监督的决心和路径清晰可见

2004年9月26日，四川雅安芦山县飞仙关镇扩大党内民主“两票制”直选镇党委书记、副书记，图为选举大会上的工作人员        CFP/图

    “中央委员会和政治局各有多少委员和候补委员？差额选举会不会扩大到10%或者是15%？在一中全会的时候，政治局会不会也实行差额选举？”
    10月14日下午，人民大会堂三楼的金色大厅，路透社记者的一连串提问似乎令在场的外国记者甚为兴奋。还在去年底，因为十七大代表差额比例的增加和选举方式的变化，就使得国外媒体早早开始了种种猜想。
    正是十六大报告中关于党内民主的表述，以及其后五年诸多起伏跌宕故事的排演，才为这种种猜想提供了空间。同样波澜壮阔的是过去5年中执政党对自己的厉行监督，其反腐力度和制度建设的进展令人印象深刻。

竞争性选举：由小到大
    几乎所有的党内民主改革，首当其冲要面对的，就是选举的课题。
    浙江台州椒江是1988年12个“党代表大会常任制”试点县市区中最成功的。十六大全面肯定“党代会常任制改革”后，各省市都络绎不绝地来到椒江取经，这个改进被视作重大突破。在随后的所有试点中，几乎都少不了党代表的推选改革。
    最值得注意的是湖北、四川和江苏。湖北在11个乡镇“两推一选”乡镇党委书记的同时，在宜都则实行了“委员推选制”——市委委员候选人不再是由组织提名，而是党代表自荐，然后代表团投票选出有20%差额的候选人名单，最后在党代会上由全体党代表差额选举。结果，原来笃定的几个科局级干部被“差”下，“乡镇兵团”冲了上去。
    四川十七个试点县市中，以雅安的选举动作为最大。就在十六大召开一个月之前，雅安市下辖的雨城区和荥经县就实现了我党历史上第一次县级党代表直选。在没有“组织授意”的雨城区，三位乡镇街道主要领导及两位局长“意外”落选。
    事实上，因为十六大关于党内民主的诸多表述，使得四川大量基层组织干部放开了手脚去尝试党内竞争性选举。2002年步云乡的“改良版”乡长公推直选和2003年底平昌县公推直选9乡镇党委领导班子分别获得了第二届和第三届中国地方政府创新奖。
    东部，2003年的江苏以宿迁的乡镇党政领导选拔为起点，短短3个月内，旋风般地将改革推进到县处级甚至副厅级，组织了淮安市两区“自荐公推竞选”区长、两县“公推公选”县长以及南京市两区（副厅级）“公推票决”区长的候选人试点。
    蛰伏已久的改革动力在逐渐迸发，“公推直选”、“公推竞选”、“公推差选”、“差额直选”，这些看似拗口的政治学词汇，隐约透露出实践冲动对理论雷区的谨慎规避和折中妥协。
    从去年开始，《学习时报》等一些党内理论刊物开始关注并盛赞这些“能体现党员选举意志的竞争性选举制度”是“党内民主突破的根本标志”。
    就在去年开始的四级集中换届和十七大党代表选举过程中，很多选举实践已经被吸纳。仔细推敲下来，中组部对“改进候选人介绍方式，要积极创造有利于选举人充分表达意愿的环境和条件”的要求，几乎就是对候选人可以竞选的委婉允诺。

领导体制改革：逐步改善
    跟热闹的选举相比，同样是在党代会常任制改革旗帜之下进行的领导体制改革则更为惊心动魄，却不露声色。“委员制”同样是在椒江开始破题。大会直接选出的全委会取代常委会成为领导中心。表面上看，取消常委是为了避免党代表大会、委员会和常委会3个决策层次过于密集，但其实另有深意——改变常委会和书记办公会成为决策中心的不正常现象，将权力回归全委会。
    曾参与椒江设计的中组部组织局一官员告诉本报记者，“在实践中，常委会成为了事实上的权力中心，一些党内民主生活不正常的地方，往往甚至是主要领导个人说了算。”
    尽管十六大报告提出要完善“党的委员会制度”，但试点的出现却是在 2003年 12月——十六大召开一年之后。
    罗田是湖北另一个党代表大会常任制试点地。这里同样是取消了常委会，将全委会上升成为决策机构，并设计了县委委员的交叉任职。县委书记主持全面工作，5名副书记除了一个专职副书记和一个兼任纪委书记外，其他人分别担任县长、人大主任、政协主席，并兼任党组书记。余下委员除任副县长外，分别担任重要部委的领导。
    如此一来，县里面就形成了“一个核心、三个党组”的新权力格局。有专家评述说，罗田的这项改革实际上是党政合一的思路。尽管这跟1980年代已经被广泛接受的“党政分开”的改革路径看似背道而驰，但却更符合共产党是执政党的现实国情，有利于理顺长期以来党政两套班子互相扯皮的现状，促进内部民主决策。
    2003年，个别地方索性尝试取消书记办公会。到了2005年8月，四川省委组织部也发文要求全省逐步取消县市区书记办公会。
    这种理顺党内权力关系的动力并非仅仅来自基层的自觉认识。在罗田试验启动的两个月前，2003年10月，中共十六届三中全会召开，它的第一项议程就是“中共中央政治局向中央委员会报告工作”，此举很快被解读为“还权于代表大会和全体党员，并接受监督”的“述职”，“是党内民主化方向上的重要进步”。
    2004年，《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》对重要干部任免票决制进行了详细规定。这以后，四川和江苏等很多地方党委都相继开始对重要领导干部的任免实行票决制。
    但权力运行机制的改革显然还没有结束。十七大报告强调说，“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。”

党内监督：制度是关键
    如同硬币的两面，一个执政党如果要稳固执政，除了选拔人民赞同的官员之外，接着要做的，就是如何监督他们如何用好公权力。
    中共新一代领导集体在过去的5年中对此显然着力颇多。2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》被认为是过去5年中中共最为重要的党内监督制度化努力。
    条例明确规定，“纪委对派驻纪检组实行统一管理”，并突破“向同级党委报告”的限制，规定“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。
    从2004年开始，中央纪委对56个部门的派驻机构实行了统一管理。派驻机构可以直接决定立案调查驻在部门有关官员的重要案件，派驻机构官员的提拔任用则由中央纪委直接负责。执政党通过制度安排以图加强对自己身边的部委的监督。
    而对地方上的监督创新则更早一些，自2003年6月开始的执政党巡视制度至今已经进行了4年多，“携中央权威而来”的巡视组目的就是要部分解决监督地方党政一把手的难题——其效果正在显现，最好的例子就是陈良宇案中巡视组的作用。
    纪委系统人士对本报记者说，纪委对腐败案件的查处开始提注重效率，不讲求密度大小数量多少，而纪委本身也正从更多体现为办案机构到向更广泛的党内监督机构的回归。
    新的思想正被不断提出，2004年9月，中共十六届四中全会提出了“坚持标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”的反腐倡廉十六字战略方针。
    第二年，中共正式颁布实施《关于建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》以图对上述“十六字方针”具体化。

惩防并重
    综观过去5年，2006年中共掀起反腐高潮，从地方到部委高官直至军方主官都有涉及，对原上海市委书记陈良宇的查处更提升到政治局委员的层次。
    相关数据显示，从2003年到2006年4年间查处省部级官员29人，地厅级官员763人，县处级官员约1.04万人。
    也是从2006年开始，中央开始“空降”纪委书记到地方省份，更多省份的纪委书记则为异地交流任职，由此中央掌控地方纪委书记“提名权”，以增加地方纪委书记独立性。而京沪这两个最重要的直辖市同在此轮调整中开创了中纪委常委任职地方纪委的先例。
    中央纪委今年5月30日印发了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》，之前难以定性的隐性腐败也在上述规定中被列出，比如广受诟病的“权力期权化”的种种表现。“国家预防腐败局”在9月13日和新任的女监察部部长马馼一起亮相，这被认为是中国反腐机制从惩治为主到加重预防，“关口前移”，也是2002年的中共十六大提出“坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务”后机构上的落实。
    观察家说，执政党的反腐举措“正如电脑杀毒软件般不断升级”。
    党内监督不仅仅是纪委监督别人，纪委本身的监督也已被注意。
    年前各级党委开展了大规模的“减副”，纪委书记不再兼任同级党委副书记，有人担心这不利于反腐，但更多人看到了这一变化的积极意义。
    “纪委书记不能像过去那样拿出党委副书记的招牌，这可以保证纪委常委会的独立性，而不是纪委书记一个人说了算。”某西部省份的市委副书记对本报记者说。
    但党内监督的真正完善，离不开党内民主。有人想起了2007年初中央编译局副局长俞可平发表的《民主是个好东西》。而十七大报告的表述是，要“以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”。