31省份审计揭露地方债痼疾：挪用财政资金偿债、专项债买理财、隐性债务数据不准确等

21世纪经济报道记者 杨志锦 上海报道 截至9月7日，几乎所有省、自治区、直辖市（下称“省份”）的审计厅（局）都公布了《关于2020年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（下称“审计报告”）。其中，诸多省份的报告都提及地方债问题。

地方债是一个笼统的概念，主要包括法定政府债务及隐性债务。其中，法定政府债务是指政府负有偿还责任的债务，隐性债务指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

截至2020年末，地方政府法定债务余额为25.7万亿。隐性债务规模尚未披露，但市场预计规模将远大于法定政府债务余额。

据梳理，在隐性债务方面，审计指出了监测平台数据不准确、隐性债务化解任务未完成、融资平台负债率偏高等问题。此外，审计还指出部分地方违规挪用资金化解企业债务的问题。

法定政府债务方面，审计聚焦专项债使用中的问题，包括资金闲置，违规用于发工资、买理财等，收益难以覆盖融资，使用不规范等。此外，审计指出，个别县的偿债压力较大，还本付息资金超过当年可支配财力。

一、隐性债务审计问题 

问题一：隐性债务监测平台数据不准确

河南：安阳等3个市本级和清丰等8个县隐性债务监测平台数据不精准，主要是在填报过程中交叉重复填报事项，错误录入金额或未及时更新偿还信息，涉及26笔、金额2.99亿元。

山西：防范化解地方政府债务和隐性债务风险仍有短板。截至2020 年底，清徐、阳曲等3 个县未将21个PPP 项目101.73 亿元财政支出责任纳入财政中长期规划。

解读：从2018年8月开始，地方需将债务数据如实录入监测平台，并每月更新。隐性债务主要包括以下两类：一是地方国有企事业单位等替政府举借，由政府提供担保或财政资金支持偿还的债务。二是地方政府在设立政府投资基金、PPP、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

换言之，隐性债务不止包括有息债务，也包括无息债务，规范的PPP项目不形成隐性债务，但违规运作的PPP项目将形成隐性债务。

问题二：隐性债务化解任务未完成

山西：临县、小店2个县23.03 亿元的当年政府隐性债务化解任务未完成。

解读：在地方上报隐性债务数据后，需制定化解方案，化债时间最长为10年。

问题三：部分融资平台负债率偏高

陕西：对5个市13个省级以上开发区（新区）25家融资平台和金融类公司2020年度资产负债损益情况开展了专项审计调查。发现的主要问题是：部分公司资产负债率偏高；19家公司未按合同约定用途使用融资资金；1家公司对外投资形成损失风险0.98亿元；7家公司60个项目未及时办理竣工财务决算。

解读：融资平台的问题不仅仅是资产负债率高，还有资产收益率低。因此，其债务化解高度依赖于再融资、财政回款。

问题四：违规挪用资金化债

天津：某区挪用市财政专项资金3亿元，用于化解企业债务。

青海：青海对省级政府基金审计调查发现，基金公司违规从事禁止项业务。1家基金公司以投资的方式给1家国有企业借款3亿元，用于偿还该企业到期的中期票据本息债务。

解读：当前地方融资平台、国企进入偿债高峰期。为化解债务还本付息刚兑风险，地方通过多种渠道筹资，但一些财政资金的使用可能面临合规风险。上述两个案例可能只是冰山一角。

今年4月印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。如严格执行，国企、融资平台的债券偿付风险可能上升。

二、法定政府债务审计

问题一：个别县还本付息资金超过当年可支配财力

甘肃：个别县的偿债压力较大，还本付息资金超过当年可支配财力。

解读：该语句前后文为，截至2020年底，全省政府债务余额为3933.3亿元，严格控制在核定的政府债务限额之内。审计也发现，个别县的偿债压力较大，还本付息资金超过当年可支配财力。因此，审计报告这一段的描述指向政府法定债务，如加上隐性债务，这些地方的偿债压力更大。

问题二：专项债项目收益率低

江苏：部分专项债券项目实际收益小于预期收益，未达到资金平衡方案要求。审计抽查2019 年以来989 个项目发现，有147个项目2020 年实际收益小于资金平衡方案明确的预期收益，涉及债券资金346.12 亿元。

湖北：组织对20个市县2018至2020年专项债券资金管理使用情况进行了审计。4个项目实际收益率低、难以还本付息。

解读：专项债必须用于有一定收益的公益性项目，收益需覆盖融资。如收益率低，可能会产生风险。审计署的报告称，至2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。

问题三：违规用于支付工资、涉企补贴、差旅费、办公经费及购买理财

山东：4市20县将29.04亿元债券资金出借给乡镇、企业等周转使用，有的用于购买理财产品或其他项目建设等。

湖北：组织对20个市县2018至2020年专项债券资金管理使用情况进行了审计。3个市县将335.65万元项目资金用于人员和办公经费支出。

河南：郑州等2个市本级和夏邑等3个县将4.37亿债券资金用于支付涉企财政补贴、棚户区拆迁补偿等于债券项目无关的支出，涉及14个项目。

广东：有1个市的2个区将专项债券资金用于偿还政府购买服务金、发放人员工资等支出，涉及金额5.41亿元。

海南：5个市县将436.86万元债券资金用于建设单位管理费、薪资福利及差旅费等经常性支出。

解读：预算法规定，举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。购买理财、发放工资等支出类型违反了这一规定。

问题四：债券资金使用不规范

湖北：12个市县未按规定程序报省财政审批，将50个专项债项目资金35.76亿元自行调整用于其他建设项目。

江苏：少数市县债券资金管理使用不规范。有2个市县违规改变债券资金用途，用于其他项目支出，涉及资金1454.27 万元。

贵州：15个县违规将专项债券资金12.41亿元用于非债券项目建设等。

重庆：在财政风险防控方面，部分区县新增债券资金管理不到位，存在违规改变债券资金用途或使用不及时等问题。

解读：《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号），明确赋予地方一定自主权，对因准备不足短期内难以建设实施的项目，允许省级政府及时按程序调整用途。

其原因在于，地方政府举借债务由省级政府在国务院批准的限额内通过发行地方政府债券的方式进行，省级政府是地方政府债务举借的法定主体，按照权责一致原则，地方政府专项债券项目用途调整也应由省级政府依法调整。如市县未经批准调整债券资金用途则不合规。

问题五：专项债资金闲置

湖北：组织对20个市县2018至2020年专项债券资金管理使用情况进行了审计。20个市县三年共获得新增专项债券资金499.23亿元，已拨付使用427.44亿元，实施土地储备和基础设施建设等项目394个，完成投资645.72亿元。审计发现的问题主要有，专项债券资金申报和项目建设进度不匹配，44.38亿元未及时使用，增加利息负担1.66亿元。其中：

8个市县的20个土地收储、棚户区改造等专项债券项目没有启动，14.13亿元资金长期闲置，最长达823天，闲置资金背负利息6896.55万元；

4个市县的17个专项债券项目资金19.81亿元，资金到位一年后才开工建设，多背负利息6778.07万元，增加了建设成本；

10个市县18个专项债券项目获取资金17.28亿元，当年仅使用6.85亿元，结转10.43亿元，当年未使用的资金背负利息2875.4万元。 

江苏：部分专项债券资金使用进度慢，影响资金效益发挥。一是部分债券资金结存在财政部门。截至2020 年底，有10 个市县44.62 亿元结存在当地财政部门1 年以上。

二是部分债券资金结存在项目单位。至2020 年底，省本级和29 个市县因61 个项目未开工，导致当年债券资金结存73.42 亿元；省本级和9 个市县25 个项目以前年度债券资金结存19.23 亿元。

三是项目建成后债券资金结余形成沉淀。2 个市本级19 个项目已完工结算，但有1.5 亿元债券资金仍结余沉淀在项目单位。

河南：一是郑州等3个市本级和上蔡等25个县 84.82亿元债券资金滞留国库超过90天，涉及134个项目，滞留时间最长达448天。

二是18个市本级和鄢陵等122个县349.48 亿元债券资金滞留项目单位超过180天，涉及572个项目。其中， 由于项目前期准备工作不充分、项目审批手续办理迟缓等原因， 驻马店等3个市本级和巩义等14个县共28个政府债券建设项目长期未开工，18.16亿元债券资金滞留在项目单位，滞留时间最长达455天。

甘肃：专项债券资金仍存在重发行轻管理的问题，由于部分项目进展缓慢，4个市和1个县闲置专项债券资金7.94亿元。

贵州：截至2021年4月底，13个项目20.40亿元专项债券资金由于项目调整、推进缓慢等超过8个月未投入项目建设，占债券到位资金的94.53%。

安徽：因项目前期准备不充分、规划调整等，截至审计日，6个市、2个县尚有26个2020年新增专项债券资金项目支出进度低于50%，其中13个项目安排专项债券资金14.44亿元，仅支出5338万元，单项支出进度均低于10%。

北京：政府债券资金长期闲置问题仍然突出。截至2020年10月末，8个区有14个项目、109.12亿元债券资金在主管部门或项目单位闲置一年以上，个别资金闲置超过3年。

广东：组织对汕头、河源、中山、阳江等4个市2020年度专项债券资金管理使用情况进行审计。有3个市因项目储备质量不高、前期准备工作不充分等原因，导致闲置债券资金22.57亿元，其中有1个市的2.72亿元闲置时间超过2年。

山东：2020年7月至12月，对市县政府专项债券管理使用情况进行了审计，共抽审单位771个、项目1277个，涉及资金1453.45亿元。发现的主要问题：

一是部分项目进展缓慢或无法实施。15市67县261个项目由于前期论证不充分、规划设计和方案制定不合理等，未按期开工建设，有的项目进度较慢或者无法实施，304.21亿元债券资金存在不同程度闲置问题。

二是部分项目资金拨付不及时。3市30县未按规定时间拨付债券资金134.54亿元。2市6县13个项目未及时办理竣工决算等，3.51亿元资金闲置在项目单位。2市23县56个项目未按合同约定进度支付工程款，造成28.32亿元资金滞留。

上海：抽查发现，由于资金使用计划与工程进度不匹配、项目不具备开工条件但当年仍发行了债券等原因，部分政府债券资金闲置在区级财政部门及项目单位，涉及项目201个、金额264.97亿元。

山西：截至2021 年3 月底，省本级及分配尧都、文水等13 个市县32 个项目18.53 亿元的债券资金未使用;分配忻州、清徐等28 个市县47 个项目32.54 亿元的债券资金首次支出日期距离发行日期间隔3 个月以上。

海南：4个市县债券资金10.17亿元长期闲置，最长时间超过一年。

辽宁：部分政府债券资金使用效益不高，抽查2019年和2020年新增政府债券安排的45个项目，至2021年4月底，有3个项目还未开工，11个项目累计完成投资不足30%，涉及债券资金16.67亿元。

广西：部分专项债券项目建设进度缓慢。2个项目逾期1年未能开工建设，涉及专项债券资金9000万元；1县1799.39万元专项债券资金闲置1年未使用。

四川：由于项目准备不充分或停止实施等原因，新增债券资金有62.63亿元闲置超过1年。

解读：近年来，专项债发行规模大幅扩张，但基建投资一直不温不火，一个原因在于专项债资金闲置。从审计来看，诸多地方都关注到这一问题，有的地方专项债资金滞留时间甚至达到三年。

从专项债发行到推动基建投资，主要涉及两大环节：一是债券资金从财政部门拨付到项目单位，二是项目单位支出到项目，形成实物工作量。目前看，两个环节都可能出现问题，尤其是后一环节问题较大。其原因在于项目前期论证不充分、规划设计和方案制定不合理。

（来源：21财经）