中国铁路如何医治低效病?

编者按

最新数据是，国务院批复的铁路投资额已经达到2万亿，但对于具体的投融资渠道和方式，国家财政、铁道部、地方政府、银行贷款、股市、债券、企业等社会资本的进入模式和治理结构等，都没有明确说明。中国铁路改革，该如何真正破题？

为缓解经济减速困局，10月以来，中共中央政策研究室郑新立、财政部原部长项怀诚等认为，有必要重启积极财政政策，增加铁路投资即为重点之一。

在目前宏观经济形势下，加大铁路投资力度是必要的，但如果没有合理的制度安排，大规模铁路投资不仅不会改善铁路产业的经营绩效，反会进一步恶化铁路运输企业财务状况，加速铁路改革临界点的来临。

铁路的“低效病”

建设资金使用上缺乏成本意识，基层员工感觉不到市场竞争压力的传递，组织管理效能出现逐级衰减。

德国人帕布斯·海恩提出过“海恩法则”：“事故背后有征兆，征兆背后有苗头，苗头后面有规律”。2003年铁路产业加快建设速度，但依然存在一系列问题。

在投资成本控制上，由于缺乏制度约束，投资没有真正的负责主体，各省市不顾实际情况纷纷要求建设高等级铁路线路，大量边设计、边施工、边修改的“三边工程”纷纷上马，投资浪费现象严重。

同时，因缺乏公共财政投入制度，经过五年多建设，铁路建设背上沉重的财务负担，2008年铁路产业债务余额约5000亿元，保守地看，已接近铁路现金流断裂的临界点。

铁路建设和经营管理、行政职能和企业职能的边界尚未厘清，铁路建设对铁路安全、运输经营、公司治理等形成了严重干扰。目前的铁路管理体制下，基层员工感觉不到市场竞争压力的传递，工作绩效评价体系落后，加剧了铁路产业制度变迁的迫切性。

各方面严重低效，恰是铁路改革的前奏。这些问题，并不仅在铁道部本身，单纯指责铁道部或铁路运输企业不仅于事无补，反而可能忽略更为重要的综合运输规划体制、公共财政投入机制、政府监管体制等各种问题。

作为一种解决思路，国人都非常关注铁路产业的分拆问题。可惜，铁路产业分拆或组织边界调整，一直就不是铁路改革与发展的最核心问题，无法从根本上解决资源配置低效和绩效不佳的痼疾。

大致来说，我国铁路制度所急需的改革，集中体现在公共投资制度、独立监管制度安排、现代企业制度安排三个方面。

建设“公共投资制度”

并不存在着所谓的 “国退民进”、“国进民退”问题，铁路产业是典型的 “国进民进，国退民退”。

虽然国务院批复铁路投资额达到了2万亿，但这一决定毕竟是框架性和导向性的，没有对中央投资的路线图、时间表和预算支出作出详细规定，也没有对既有铁路建设体制和运营体制作任何改革的要求。

除非中央政府无偿支付铁路建设项目50%以上资本金，既有铁路建设管理体制才可以长期维系。如果中央财政只是姿态性地表示支持铁路发展，大部分铁路 投资仍然有赖铁道部去筹集，那么，目前每年从货主那里收取的相对稳定的500亿元左右的铁路建