深圳土地制度改革：用市场之力，让土地动起来

2018年12月12日，深汕特别合作区小漠镇。 （IC photo/图）

一个月前，《中国科学院院刊》发表了一篇由民政部行政区划调整评估特聘专家撰写的文章，名为《“十四五”时期行政区划设置思路与空间治理的探讨》。专家提议，“支持深圳等四市升格为直辖市”。

随着深圳特区40周年生日临近，关于特区将收到“政策大礼包”的消息连绵不绝。大部分的传闻都指向一个方向：深圳有望扩权扩容。

与其超越香港的庞大经济总量相比，深圳的土地面积确实太小了。

1980年代初，深圳特区刚刚建立时，土地面积仅为327.5平方公里。到了2019年，《深圳统计年鉴2019》显示，深圳辖区面积达到1997.47平方公里。在国内四大一线城市中，深圳土地面积最小，约为上海的1/3、广州的1/4、北京的1/8。

随着深圳经济的高速发展，土地不足以及带来的楼价高涨等问题越来越明显。近年来，深圳曾尝试通过深汕合作区这样的“飞地”模式变相扩容，但仍属杯水车薪。

2012年，深圳市领导曾前往北京大学做了一场介绍会，希望得到用地制度改革的指导。北京大学国家发展研究院教授周其仁就此组建了深圳土地改革研究项目组，对深圳进行了两年多的实地调查。调研结果最后在2016年结集成书——《深圳新土改》。

“深圳迄今取得的非凡成就，来自观念、制度和组织的创新，而不是靠幅员广大、土地无限、资源富足。其中，广纳各地人才与土地市场化，是深圳成就的两大支柱。”周其仁称。

回顾深圳特区40年来的发展，可以发现，不断解决土地资源紧缺的难题，创新土地制度改革，贯穿着深圳的整个故事脉络。

“原来土地还可以这样拍卖？”

深圳对于土地制度的创新，早在经济特区成立之前就有了苗头。

1979年，时任深圳市房产管理局副局长的骆锦星接到一个任务，一年内建好超2万平方米的240套房子，作为科级以上干部宿舍。当时要建成这些房子，至少需要200万元，而深圳政府一年财政收入仅有3000万元，最多能给到的资金支持为50万元。剩下的资金缺口，只能由房管局自行解决。

骆锦星想到了通过租地获得租金的方式筹得资金。但是新中国成立以来，土地一直实行公有制，即国家和农村集体所有制。按照宪法规定，“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地。”

“民间智库”深圳创新发展研究院提供的资料显示，在征得省委书记许可后，骆锦星选择以补偿贸易打“擦边球”的方法与港商合作。

1980年1月，中国内地第一家房地产开发企业——深圳特区房地产公司应运而生，骆锦星担任公司经理。他随即接触到了香港妙丽集团董事长刘天就，双方很快达成协议，在深圳东湖公园附近划出一片土地来，盖一个东湖丽苑的楼盘。深圳出地，港商出钱盖房，卖的钱深圳和妙丽集团以85∶15比例分成。彼时，距离经济特区正式成立还有7个月的时间。

7个月后，深圳经济特区成立，被允许“自己杀出一条血路来”的深圳将“补偿贸易”改为“合作经营”模式，以征收土地使用费的形式正式出租土地，吸引更多香港开发商来深圳合作项目。

1981年11月，《深圳经济特区土地管理暂行规定》正式颁布，规定“境内外用户使用经济特区土地的要交纳土地使用费”，同时明确了土地使用费的计费标准，开创了新中国土地资源由无偿使用转向有偿使用的先河。

1987年，骆锦星带领的这家公司竞得了中国土