金锦萍：应急物流之痛，折射应急管理体制顶层设计之囧

导读：

突发事件如何界定？为什么我们国家在突发事件发生后，总是成立指挥部？突发事件应对中，政府在应急物资方面负有哪些职责？应急物资如何界定？应急物流的价值在哪里？目前我国的应急物流出现了哪些问题，有什么表征？原因何在？如何构建理想的应急物流体系？

对于这些问题，北京大学非营利法研究中心主任金锦萍在社会组织抗击疫情协作网络行知行交流会第一期“突发危机响应下，应急物流的价值、痛点与未来”上，进行了主题分享。

在分享中，她说：“窥一斑而知全身。从应急物流之困，我们窥见的是什么？是整个应急机制之囧。也就是说，应急物流之困它是一个痛点，但是从中可以看出整个应急管理机制本身是需要作出反思的。”

*本期文章是“社会组织抗击新冠疫情协作网络”（CNC-COVID19）专题的第十一期，由爱德基金会传一慈善文化基金根据金锦萍现场分享整理，并经其审订。

金锦萍，北京大学非营利法研究中心主任

突发事件、应急物资与应急物流

根据《中华人民共和国突发事件应对法》，“突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”

我们国家按照社会危害程度、影响范围等因素，把自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。这一次，我们面临的是非常重大的突发公共卫生事件，并且各地政府据此启动相应的应急响应机制。

为什么我们国家在突发事件发生后，总是成立指挥部呢？这是跟法律规定有关的。也就是说，在法律规定中，如果是全国层面的突发事件，由国务院成立国家级突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作。我们这次没有成立国家级的突发事件应急指挥机构，而是成立了地方级别的突发事件应急指挥机构，在湖北省、在武汉市都成立了当地的应急指挥部。这指挥部的职能主要是组织、协调和指挥突发事件的各项应对工作。

资料卡片——

突发事件应对时的行政管理体制

《中华人民共和国突发事件应对法》

第八条

国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。

县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。

上级人民政府主管部门应当在各自职责范围内，指导、协助下级人民政府及其相应部门做好有关突发事件的应对工作。

在突发事件应对中，政府负有保障应急物资供应之责。怎么保障呢？

首先要考虑应急物资的储备问题。法律规定得很清楚，应该是各级政府都要去完善应急物资储备制度。

资料卡片——

《中华人民共和国突发事件应对法》

第三十二条

国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。

设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。

县级以上地方各级人民政府应当根据本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。

其次，要保障应急物资的调集。也就是说，不光需要储备应急物资，突发事件发生之后，如果储备不足，还需要调用应急物资。同时应急物资的界定很重要。例如在这次疫情应对中，口罩、防护服、呼吸机等医疗物资、耗材、设备设施属于应急物资应该没有异议，但是对于女性医护人员的生理卫生用品，是否属于应急物资，则存在争议。在我看来，前线医护人员的工作和生活必需品，都应该属于应急物资之列。

其次，食品、饮用水、燃料等基本生活必需品是否属于应急物资呢？我以为，在突发公共卫生事件应对中，不应该仅仅是局限于两个指挥部所发布的那些医疗应急物资、医疗设备，也要去考虑维系城市基本功能、民众基本生活所需的那些生活必需品，也应将其列入到应急物资之中。这个问题其实是我们需要面对的。

资料卡片——

《中华人民共和国突发事件应对法》

第四十九条

自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：

（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；

（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

然后，政府要保障应急物资的征用和运输。应急物资是不会自己飞过去的，对吧？在公益领域里面，我发现，好多人都会捐赠物资，同时，好多人都有一个误区，那就是以为捐了物资就功德圆满了，但是，却往往忽略了这么一个问题：要把这些物资真正运到前线去才能发挥功效，而为了达到这一目的，涉及到应急物资的运输、仓储、发放等等，需要耗费大量的人力、物力和财力。

在这种情况下，大家会发现，其实政府是要保障征用和运输的。甚至为了保证政府实现这些职责，法律还赋予政府以征用权，在必要的时候可以征用私人组织和个人的物资。慈善组织的物资能不能被征用？这个问题以后再讨论，我觉得不征用更好，应该有更合理的机制，例如政社协同机制（需要寻找到更好的理由）。还有一个，政府应当去组织协调运输单位，优先运送处置这些突发事件的物资和救援人员、受到危害的人员，等等。

资料卡片——

《中华人民共和国突发事件应对法》

第五十二条

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。

履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，应当组织协调运输经营单位，优先运送处置突发事件所需物资、设备、工具、应急救援人员和受到突发事件危害的人员。

为什么要首先明确政府责任呢？实际上，大家常常会说，慈善组织很重要，这一点不可否认，的确很重要。在这次事件发生以后，的确比较长一段时间内，民间的捐赠力量起到了非常关键的应急作用。这其实是什么？是政府还没能迅速进入应急状态。但是，从法律本身角度来讲，我们要看到，政府是要在突发事件应对中保障物资供应的。怎么保障呢？它要储备、要组织调集、要生产、要运输，甚至要征用。所以，我们先明确政府角色。

应急物流的价值

那么，应急物流的价值在哪里呢？

其实，大家会发现，这一次我们的应急物资储备是不足的，我们可能从来没有想到口罩、防护服之类的物资都会紧缺。现在各地应急物资储备大量的都是应对自然灾害的，比如帐篷，比如矿泉水，或者方便面，等等；但是医疗物资的储备是严重不足的。在应急物资储备不足的情况下，应急物流是必不可缺的，必须快速响应需求、集中供给，才能保障突发事件发生之后所需应急物资的供应。

在新冠疫情响应中，应急物流一方面担负着抗击疫情的应急医疗物资的供给，另一方面还担负着基本生活资料的供给。也就是说，不仅仅要考虑到防护医疗物资，还要考虑到涉及到整个生产、生活所需的物资。它们都是关系到国计民生的。

此外，应急物流不仅仅事关物资供给，还关乎人的链接。所以，我们探讨说，希望能够构建在政府主导之下，大众参与的（应急物流体系），其中包括了市场的、社会的物流体系。如果说抗击疫情是一场战争的话，那么应急物流事关成败。就像军队打仗一样，后勤保障对军队胜负的意义是决定性的。所以，主要方针应该是，居安思危，预防为主，平时演习，战时不慌。

这个是整个应急物流的价值，它事关生命，事关我们能不能打赢这一场抗击疫情的战争。

急物流的反思

那么，目前的应急物流出现了哪些问题，有什么表征呢？

首先，是应急物资储备不足，严重依赖临时组织生产和调集，也就是严重依赖运力。所以，今天我们为什么讨论这个问题，就是我们发现在此次疫情应对中，物资运输是个大问题、运力是个大问题。

其次，是应急物资仓储不具备仓储网络体系，难以形成地域间的有效联动。在这次疫情中，我们看到，大量物资都需要从很远的地方运过去。

第三，是应急物流不畅，运力不足，供需之间缺乏有效直接对接。尽管我们说民间在这里有优势，能及时回应，但实际上信息都是零散的，而且供需情况不断地在变动之中。民间的这种对接是不是有效？从某种意义上来讲，这也是我为什么觉得信息平台建设是一个重要议题的原因。

还有一个表征是，民间捐赠物资没有能够被纳入到国家的应急物资管理体系中，导致运输、发放等环节受阻严重。这在以前的自然灾害救助中也发生过。在这一次也发生了类似的情况，这是个突出问题。

原因在哪里呢？我认为，有这么几个：

第一，是应急物流缺乏顶层设计。这跟什么有关系呢？跟整个应急管理体制的顶层设计尚在转型时期有关。因为我们知道的，2018年机构改革，民政部救灾救济司分成两个功能，其中，救灾部分到哪里去了？纳入到应急管理部去了。但是，应急管理部的三定方案中，其只负责自然灾害和安全生产事故的应对，所以这次泉州建筑物倒塌，应急管理部反应很迅速，但是，在这次公共卫生事件应对中，整个都看不到它的身影，对吧？实际上，公共卫生事件发生之后，在政府的职能部门里面，到底哪个部门应该怎么管，是不是以后得重新去构造整个应急管理部的职能？这是可以反思的。

第二，是缺乏统一信息平台，各平台之间缺乏协同。尽管我们企业有企业的平台，政府有政府的平台，但它们之间缺乏协同。其中，政府有应急管理平台，但它是缺乏应战能力的，它做的仅仅是政府职能部门之间的链接，而缺乏与市场和社会之间的链接。

第三，我一直认为，经济责任不明确也是一个重要的原因。也就是说，到底谁来负责应急物流的成本？经济责任不明确，势必导致政府、市场、社会，乃至军队之间缺乏清晰边界，职责不明。那么在实践中，就会出现谁付出多了就付出多了，也没有事后的补偿机制，导致鞭打快牛，会影响积极性。

第四，是需求信息不准确。因为疫情发展太迅猛了，需求动态性的特征非常明显，物资紧缺又容易造成恐慌性囤货，然后，应急物资保障也不平衡，甚至在各医疗机构之间都会出现不平衡。

最后，运力不足。这也是为什么我之前写政策性倡导，写政策性要报，写文章到各个信息平台去发布，甚至还跟朋友一块要去发动公益项目，跟中华社会救助基金会跟传化慈善基金会一起去关注卡车司机的原因所在。我还发现，在疫情应对的时候，各地在隔离等措施上是各自为政的，各部门也都是画地为牢，它导致条块分割之后，运力就受损了。

所以，在原因分析之后，我们发现，应急物流为什么会这么痛？其实还是跟机制和体制有关。

应急物流的未来

那么，应急物流的未来是怎么样的？窥一斑而知全身。从应急物流之困，我们窥见的是什么？是整个应急机制之囧。也就是说，应急物流之困它是一个痛点，但是从中可以看出整个应急管理机制本身是需要作出反思的。

如果我们去构建应急物流体系，涉及的问题非常多。比如说，运力（涉及到运输工具和司机）；交通线和道路（涉及到高速、省道和最后一公里）；仓储问题（涉及到布局、与需求单位之间的关系问题等等）；供需有效动态对接（是不是可以通过物流云管理来进行管理；）通行证（涉及到政策）；资金（涉及到成本有谁来独胆）；物资发放（还要靠人力，涉及到志愿者、社会工作者和工作人员）；等等。细节决定成败，主导环节和要素都得落实明确方可构建好有效的应急物流体系。我们真的会发现，在应急物流中，我们调动的人力、物力、财力等等之多、之重。这真的是一个体系性的问题，而不是说一两个问题打通之后，它整个环节之间就能够畅通无阻的。

那理想的应急物流体系构建怎么办呢？

首先要依赖体制机制之完善，还是要去做一些政策倡导，帮政府去梳理其中的痛点、体制上的缺陷有哪些，以及推动政府变更观念，扩大格局，重视和纳入市场和民间力量，而且要建立民间和政府的协同机制。这些都是需要变更观念的。在确保应急物资保障方面，政府负有主要责任；这个没有问题，但是政府要善用战略合作伙伴的力量，包括市场和社会。

还有一个是善用科技的问题。我一直纳闷，阿里巴巴和京东，这些都是很大的物流平台，实际上，这么多中国人每次在“双十一”或者其他一些购物节里面，这么多需求都能够精确对接，为什么这套体系、技术或者理念不能被套用或借用到应急管理体系领域里面去呢？这实际上还是科技力量应用到社会治理方面的问题。我们的科技力量在商业领域的运用是非常快速的，但是在社会治理领域的运用，我觉得现在才刚刚开始。

应急物流的未来还需要大家进一步的讨论。我最近也在看一些文献，做一些实际调研，来恶补这方面的知识。我初步的发现是：应急物流管理其实是需要通过梳理整个应急管理体制本身的问题来完善的。

结语

当物资成为应急物资、战略物资，应急物流就事关生命了。在这次疫情应对中，物流企业作为商业企业，表现优异，是其承担企业社会责任的充分表现。但是，政府和社会不能对其予求予取，需要肯定和珍视这种付出，并且得意识到：政府和慈善组织在做应急物资供应的预算时，需要把运输成本计入在内。尤其是慈善组织和公众，应该加强这方面的认知：应急物资不会自己飞过去。

此外，需要打造一个应急物流体系，来沟通政府部门之间、政府与社会力量之间、政府与企业之间、企业与慈善组织之间、军民之间的信息。这个其实是一个接下来可以做的事情。

将应急物流体系和能力建设纳入应急管理日常培训和训练体系之中。我们不能每次都仓促上阵，吃过的亏不能一吃再吃。依然要强调居安思危，否则平时若太安逸了，到真的进入到战时状态中，就会非常困难，甚至会付出惨重代价（包括生命）。

最后，物流畅通才能供给畅通，才能人心安定，才能抗疫顺利。所以，这次要感谢这么多的物流企业和从中承担着物流工作的卡车司机、志愿者和所有付出心力的人。你们都是无名英雄。

（来源：“爱德传一基金”微信公众号）