收容教育制度有望废除！或成为开启合宪性审查的标志性事件

“我们建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。” 2018年备案审查工作报告中的这句话，让全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫看到收容教育制度废除的希望。

12月24日，全国人大常委会法工委2018年备案审查工作的报告提交全国人大常委会审议。有关“废止收容教育制度”，是报告中最重磅的信息之一。

南都记者了解到，全国人大常委会法工委就收容教育制度启动审查，源自公民提交的合宪性审查申请，如能落地，这或将成为十九大之后开启中国合宪性审查的“第一案”，具有标志性意义。

三度呼吁废除收容教育后今年提起合宪性审查

此前在全国两会期间，全国政协委员、中华全国律师协会副会长朱征夫先后四次将“矛头”对准收容教育制度，在2014年、2016年、2017年两会上，持续呼吁废除收容教育制度。

今年全国两会期间，他再度就此撰写提案。

与此前不同的是，他在提案中建议：对收容教育制度是否符合宪法和立法法的规定进行合宪性审查。

“合宪性审查”是十九大报告中明确提出的，报告称，要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。这让朱征夫看到新契机，“之前三次提案，都是交给公安部门处理的。现在不一样了，中央提出要推进合宪性审查，提案就应该会交给全国人大常委会来处理。”

“收容教育”，是针对卖淫、嫖娼人员进行的行政强制措施。被收容教育者,将面临6个月到2年的“法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗”。

收容教育制度的确立是在上世纪90年代。1991年,《全国人大常委会关于严禁卖淫嫖娼的决定》(以下简称《严禁卖淫嫖娼决定》)中规定,对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。

《决定》第四条第二款中规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习，期限为六个月至两年。具体办法由国务院规定”。

据此，1993年国务院制定《卖淫嫖娼人员收容教育办法》，对收容教育制度做出具体规定。其后，收容教育制度作为一项行政措施，一直延续至今。

据称与宪法、立法法、刑法、行政处罚法等相抵触

2014年,演员黄海波曾因嫖娼被收容教育半年引发社会关注。近年来，有不少律师、学者指出该制度既不合法、也不合理，呼吁废除。

在朱征夫看来，收容教育制度的设立既超越了立法权限，也不符合宪法确立的法制统一、保障人权原则。

现行宪法规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”、“国家尊重和保障人权”。

立法法中也进一步明确:“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”,只能制定法律。第九条规定,“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。也就是说，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。

据此，朱征夫在这份合宪性审查提案中提出：《关于严禁卖淫嫖娼的决定》本身及其对国务院的立法授权不符合2000年制定并于2015年修改的立法法的上述规定；国务院制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》中有关限制人身自由的内容也超越了立法法规定的国务院立法权限。

朱征夫还指出，宪法第五条规定：国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。他认为,《卖淫嫖娼人员收容教育办法》与行政处罚法和刑法相互“打架”,收容教育制度违背了法制统一原则。

具体来说，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》将公安机关作出的收容教育的决定作为一种行政处罚,但该种行政处罚并没有明确包括在行政处罚法第八条列举的行政处罚的种类之中。行政处罚法第九条也明确规定:法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。可见,收容教育制度明显与行政处罚法的规定相抵触。

此外，收容教育制度与刑法确立的刑罚秩序也是冲突的。朱征夫进一步指出，刑法对轻微刑事犯罪的处罚,有两年以下有期徒刑,六个月以下的拘役,不予关押的管制,还有定罪免刑的规定。收容教育针对的卖淫嫖娼行为是行政违法行为,并不是犯罪行为,却可以限制人生自由六个月到两年,其限制人身自由的期限比对犯罪行为的处罚还长。

全国人大常委会首度回应：建议废止收容教育制度

与“收容教育制度”杠了4年多，这是朱征夫第一次听到官方给出明确肯定的答案。

南都记者关注到，在此次提交全国人大常委会审议的2018年备案审查报告中写道：总的看，收容教育制度实施多年来,在维护社会治安秩序、教育挽救卖淫嫖娼人员、遏制不良社会风气蔓延等方面发挥了积极作用。但是，随着我国经济社会的快速发展和民主法治建设的深入推进，特别是2013年废止劳动教养制度后，情况发生了很大的变化。近年来，收容教育措施的运用逐渐减少，收容教育人数明显下降，有些地方已经停止执行。

报告称，通过调研论证，各有关方面对废止收容教育已经形成共识，启动废止工作的时机已经成熟。为了深入贯彻全面依法治国精神，建议有关方面适时提出相关议案，废止收容教育制度。

朱征夫也体会到了这些“变化”。他告诉南都，在2013年废除劳教制度后，公众也认识到类似制度存在的严重缺陷，更加关注程序公正，公众的法治意识、权利意识普遍提高。

“这些年来，行政机关依法行政的意识也是在提高的。”朱征夫告诉南都，近年来，有很多地方公安机关意识到收容教育制度的问题，因此在实践中使用这一措施的已经越来越少，“有些地方一年仅有十几、二十几个案例。”

法工委曾走访江苏、广东、北京调研存废问题

值得关注的是，“建议废止收容教育制度”被写入2018年备案审查工作报告，并提交全国人大常委会审议，也颇有意味。

南都记者了解到，在朱征夫提交合宪性审查建议的提案后，这份建议被转交全国人大常委会法工委备案审查室办理。其后，针对收容教育制度存废问题，全国人大常委会法工委先后走访了江苏、广东、北京等地，并召开座谈会听取有关方面的意见。

在广东调研期间，与会人员普遍建议取消收容教育制度，并建议取消后做好与其他法律制度的衔接工作，修改刑法进一步加大对组织或者强迫卖淫人员的打击力度；同时，修改治安管理处罚法加大对卖淫嫖娼人员的行政处罚力度。

在北京调研期间，还有与会人员建议应从立法、执法、司法、教育等环节进行统筹考虑；也有人认为，收容教育制度最终依据是全国人大常委会决定，解决收容教育问题应从顶层制度入手。

也有曾参加座谈会的学者向南都透露，针对收容教育制度存废，与会的多数人员认为废止收容教育制度符合国家法治进步，比如中国人民大学教授韩大元建议应“立即废止”，并提出可以考虑采取由全国人大常委会自行废止决定的方式来废止收容教育制度。