更好的地方治理，更良性的城市化

深化简政放权，激发市场活力。（东方IC/图）

（本文首发于2017年4月20日《南方周末》）

1920年代石门市开始成立加强城市自我治理的机构。有反应民意的市自治会议员，再有反应议员意愿的市政公所市长和市董；市议会与市政公所相互制约；治理者有得到保障的较大施政权。

城市化是由于个人（不仅是农民）自由（经济自由、迁徙自由等）的行使，从而形成产业与人口聚集的结果，也是个人自由和公民权（如平等权、受教育权）的内在要求与实现过程。由此而言，城市化本身就是一个还权与赋权的过程。

若论中国几千年来前所未有、最为重大的社会转型，城市化至少当属其一——中国向以农业大国著称，中国史其实一直是农业社会史。

城市化既是现代化的表现，又是其重要条件和动力。城市化的集约效应不仅具有巨大的经济意义，还具有重大的社会意义，例如：城市相对于乡村，或者城市越大，往往法治化与文明程度也相对更高。

眼下，中国城市化率刚刚过半，正是城市化的最关键期。城市化滞后已是制约经济与社会发展的重要瓶颈（例如，当下所谓的劳动力成本上涨过快、人口红利消失，其实重要原因便是因为城市化不足严重制约劳动力资源有效利用），也是许多社会问题的重要原因（例如留守老人儿童，乃至春运问题）。

由于城市化受阻而拖累经济发展，又反过来会进一步阻碍城市化进程。因此，尽快破除城市化的障碍，决定着中国能否跨越中等收入陷阱、实现经济与社会升级转型。尤其是经济增速放缓、转型压力日益巨大的当下，可能是加快城市化重要的窗口期。因而，本届中央政府高度强调城市化，是完全正确的。

城市化的瓶颈，除了土地、户籍等具体制度，还有一个重大，但不大被注意的因素，是政府管理体制问题。事实上，中央政府已意识到了这一点，并采取了一系列举措。例如，国务院提出的人地钱挂钩（城镇建设用地新增指标、财政转移支付及基建投资安排，与农业转移人口市民化挂钩），其实就是要解决建设用地指标、财政资金过度集中化配置而导致的与实际公共服务需求脱节；前不久国务院发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，则是要专门解决财权过度向上集中、地方财权与事责的结构性倒挂。这些措施很有针对性，也成效可期，但仍不足以完全解决问题。

城市化：公共服务需求空前变动

我国目前的城市管理体系不仅具有明显的等级化和层级隶属，而且建制级别的影响是全方位和决定性的。建制级别决定着地方享有的权限（包括立法权、执法权及特定事项的审批权限）大小、编制员额、官员的级别待