十三年磨一剑，新电改终亮相 ——2015年中国电力体制改革回顾
■随着新一轮电改的推进，发电企业、电网企业、终端用户等都会受到不同程度的影响，当然，既有利益格局的变化，也将带来了新的市场机会。
时隔13年之后，电力体制改革，这场被外界誉为“啃硬骨头的改革”，再次拉开帷幕。
2015年3月22日，国务院发布《进一步深化电力体制改革的若干意见》，揭开了新一轮电改序幕。新一轮改革涉及电价改革、电网独立、放开市场等一系列核心内容。
13年之前，2002年国务院制定发布《电力体制改革方案》(国发[2002]5号，以下简称"5号文"）被视为中国新电改的第一次尝试，5号文要求实行“厂网分开、竞价上网、输配分开、竞争供电”，建立一个更有效率、更为公正的以竞争、开放的区域电力市场为主的全国统一、开放、多主体、多区域、多层次、规范化的有序竞争的社会主义电力市场体系。
早在20世纪80年代，中国电力改革便已经迈开了步伐，历经集资办电、政企分开等一系列尝试，在2011年完成电力主辅分离改革。2014年，国资委和发改委分别下发了《关于深化国有企业改革的指导意见》(征求意见稿)和《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(征求意见稿)，针对电力体制改革提出了明确要求，并最终于2015年3月，中共中央、国务院发布了新的电改方案(中发[2015]9号，以下简称"9号文")。
相较于2002年“5号文”以打破电力行业垄断和区域垄断“两个垄断”为核心的第一次电改，此次以“放开两头，管住中间”为体制框架的新电改方案更具现实性。本次改革将重点聚焦在了配电侧和售电侧，其重点和基本路径大致可以概括为“三放开和一独立”。即放开输配以外的经营性电价、放开公益性调节以外的发电计划、放开新增配售电市场和交易机构相对独立。
从整个《意见》来看，无论是“放开两头”还是“管住中间”其目的都在于建立独立的输配电价，理顺价格形成机制，通过市场竞争确定发、售电价，形成完整的电价传导机制，让电价反映资源稀缺程度和市场供求关系，从根本上还原价格机制在电力市场中的作用。
事实上，在《意见》正式出台之前，新电力体制改革的实践就已迈开了步伐。2014年11月国，家发改委公布《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》，通知指出，为探索建立独立输配电价体系，促进电力市场化改革，在深圳市开展输配电价改革试点。
试点的内容将现行电网企业依靠买电、卖电获取购销差价收入的盈利模式，改为对电网企业实行总收入监管。即政府以电网有效资产为基础，核定准许成本和准许收益，固定电网的总收入，并公布独立的输配电价。同时，明确了输配电准许成本核定办法，建立对电网企业的成本约束和激励机制。
自此正式启动我国新一轮输配电价改革试点。
到2015年4月16日，国家发改委对外发布《关于贯彻中发[2015]9号文件精神，加快推进输配电价改革的通知》，在深圳市、内蒙古西部试点的基础上，将安徽、湖北、宁夏、云南省(区)列入先期输配电价改革试点范围，按“准许成本加合理收益”原则单独核定输配电价。,
半年后，蒙西电网已成为我国第一个按照“准许成本加合理收益”原则测算、能够直接用于电力市场交易，电网独立输配电正式实行新输配电价机制的省级试点，这也为推进发电和售电价格市场化创造了条件。目前，宁夏、云南、贵州输配电价试点方案已获批复，电网企业成本监审工作也顺利完成。”
至此，从深圳开始，试点规模达六个省域电网，7个试点，而从文件精神来看，未来试点还将继续增加。
经过上一轮电改，发电端包括五大发电集团等多主体竞争局面已经形成，但输电、配电、售电垂直一体化的垄断局面仍然存在，我国一直没能确立一套合理的输配电价标准及核定方法。此次配电价格改革通过加快输配电价改革，建立健全对电网企业成本约束和收入监管机制，对电网企业监管由现行核定购电售电两头价格、电网企业获得差价收入的间接监管，改变为以电网资产为基础对输配电收入、成本和价格全方位直接监管。这对于整个电力体制改革意义重大。
电价改革是电力体制改革的核心内容，按国际通行的核价方法监管电网企业收入，标志着我国对电网企业监管方式的转变，也是电价改革开始提速的重要信号。
9号文的发布，彻底动摇了电力行业现有的利益格局，但它还只是一个纲领性的政策，并未提出具体工作的执行思路。深化电力体制改革下一步将加紧出台电力体制改革系列的配套方案，将9号文中的要求一一细化，使得其能够得到具体落实。
业界普遍将发改委同能源局联合下发《关于改善电力运行，调节促进清洁能源多发满发的指导意见》（以下称《指导意见》），被视为新电改的第一个配套文件，该文几乎与九号文同时落地。
9号文发布后，新电改对风电、光伏等新能源的影响备受关注。《指导意见》将改革配套的第一子落在了清洁能源领域，规定各省(区、市)政府主管部门组织编制本地区年度电力电量平衡方案时，应采取措施落实可再生能源发电全额保障性收购制度，在保障电网安全稳定的前提下，全额安排可再生能源发电。通过对各地发电计划中对清洁能源机组预留发电空间，鼓励清洁能源发电参与市场，《指导意见》对新能源进行了保护。
一个月后，新电改第二个配套文件出台，4月9日，发改委联合财政部对外公布了《关于完善电力应急机制做好电力需求侧管理城市综合试点工作的通知》。
尽管新电改配套政策出台颇为紧密，但严格来讲，前两个文件主要侧重于消化清洁能源，并没有触及"三放开一独立"的这一核心。
不过，接下来出台的两个配套文件《关于贯彻中发[2015]9号文件精神，加快推进输配电价改革的通知》《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》，使得电力改革开始触及市场化的核心内容。
第三个配套文件首次提出在国网经营区开启输配电价改革。纵观之前的两个试点，深圳属于南网，内蒙试点属于蒙西电网，都绕开了国网庞大的经营区域，此次新增分处于华东、华中、西北、南方四个不同的电网区域内，电源类型各异，具备一定的代表性，为未来以这四省为基础大范围铺开输配电价改革推广做了准备。
第四个配套文件则填补了一个重要的政策空白，各级电压输配电价的核定机制基本成型，其核准权也被一分为二：地方政府拥有≤220kv输配电价的绝对掌控权，而500kv以上专项工程的输配电价则由中央政府接管。
新一轮电改的推进，发电企业、电网企业、终端用户等都会受到不同程度的影响，当然，既有利益格局的变化，也将带来了新的市场机会。