摸一摸河对岸（17）

治疗城市政府的“过度管理症”

最近云南城管执法冲突发生群体事件，暴力执法又一次进入人们视线。只要执法方式不改，这种事件就会不断上演。一定要终结现行的城管制度，变城管执法为城管服务，城市才会和谐。

在当前中国城市化过程中，现实社会对小摊贩有极强的需求。记得1990年代初，北京夏天有很多地摊西瓜摊，老百姓晚上热，出门抱一个西瓜吃起来解暑。这是一种多好的良性循环——老百姓可以随时方便地买到便宜的瓜，又大大地刺激了消费；小瓜摊主依此得以谋生，一个夏天的生意足可赚足一年的钱，而瓜农的瓜不愁没有出路。居民需要小贩，小贩需要生活。两利的事，政府就不需要？城市是人民的城市，不是政府的城市。

政府怎么管理一个现代化的城市？

传统的“万能政府”，总想无所不“关心”，习惯把它的意志强加给人民。面对日益现代化的城市，管理者不但给大街上每个地方画上了线，而且喜欢设满栅栏，把很多路口都堵死，使很多道路使用率降低。城市交通“秩序”似乎有了，但由于没有一定的灵活性，拥堵加剧了。

管理者把居民小区的管理权授给了物业管理者或居委会，小区管理者于是把小区都封闭起来，汽车进出收费。尽管停车占用的都是公共道路或人行通道，甚至楼门出口。管理者也对收废品的收摊位费，出租地下室和垃圾道。国外的城市是以楼为单位进行管理，中国的城市小区都成了一个个堡垒，城市的血脉淤塞了。

还有不断引起质疑的出租车管理。本可以个体运营，但政府不愿“个体”出租，把管理权授给了“公司”。那些“公司”却盘剥司机，引起罢运和舆论指责。政府为何还要维护这种“有组织”的管理？

正是由于这些过度的管理理念，催生了各种不合理的管理制度，因而制造了一批社会矛盾。城管是这些矛盾最突出的反应。

城市肉搏战

“城管来啦!”路边的小摊主如惊弓之鸟，推着车或卷起商品四散奔逃。这已成城市典型一幕。自十多年前城管综合执法队成立，城管暴力执法的报道不断，城管把现代化过程中的城市变成了新的战场，城管队员与那些在城市边缘生活的小贩进行了一场场肉搏战。

2009年4月，一篇名为“惊爆!城管操作实战手册”的帖子现身天涯社区。《手册》是北京城管局培训教材，由城管培训“课题研发组”编写。“雷人”的是，在“反暴力抗法的局部动作”一节中，该书教导城管队员如何做到“以暴制暴”时不留下把柄： 注意要使相对人的脸上不见血，身上不见伤，周围不见人……该书还教导城管队员要“意无杂念”，不要考虑自己会不会把对方弄伤。

这种教材的披露说明，城管的暴力执法不是偶然行为。更不可理喻的是，这种有组织的暴力被披露后，没有政府部门出来对有关人员追究责任。

可疑的“现代化”观念

不知什么时候、根据什么精神，很多城市实行“无摊贩”的城市政策。成立城管综合执法大队的任务之一，就是打击无照摊贩。但是，却很少有政府部门给街头摊贩发放经营许可证，造成政府与城市边缘人群的尖锐对立。城管不得不使用暴力手段来驱赶摊贩。

中世纪，诺曼人占领英伦三岛，当时英格兰实行当地的普通法，为了实现司法的统一，于是国王建立了王座法庭，以解决因普通法裁决不公的申诉，体现国王的恩典和公平正义。没想到王座法庭的法官凭借国王的威势，变得愈来愈飞扬跋扈，司法专横引起民愤，给国王留下了司法专横的恶名。最终国王不得不把这些王座法庭给废除了。

现在城管就像当年英国的王座法庭一样。城管处于中国政府这一粗大神经的末梢，街头执法是公众对政府最直观的感受。政府完全没必要为城市摆摊这样的事与老百姓过不去。

暴力城管的逻辑

暴力执法与城管本身的地位和素质不无关系。在小贩面前大打出手的城管，在行政系列中却是地地道道的弱者。城管执法大队不属于政府机构系列，有的执法队员竟然是临时工。

2009年6月19日，河南济源市城管手持“我要生存，还我尊严”的条幅集体在市政府门前上访，反映城管的待遇太低，不满他们在政府系列中被边缘化的地位。当一群地位卑微的人，掌握有公共权力时，暴力也就可能成为一种对自身地位不满的报复手段。

其实，城管暴力执法也并不能简单归咎于部分城管人员素质低，而在于政府让其承担了一些不适当的城市管理任务，即取消小摊小贩。

城市化过程中，大量农村人口向城市转移，大量的失业下岗工人，都靠街头摆摊维持生计。取消街头摊贩，必然会引起摊贩的强烈反抗和市民对他们的同情。城管与小商贩之间的关系，实质上就是城市管理与居民谋生权之间的矛盾。

政府取缔小商贩的背后，存在着深刻的政府管理目标与管理理念的错位。很多城市管理者认为，城市要现代化，意味着要有高楼大厦，街面上要干净靓丽，小摊贩和乞讨人员被认为是落后、不文明、有损现代化的象征，因而要被抹去或藏起来。这是一种十分变态的“现代化”和“文明”的观念。

在2008年天门市城管事件后(路过的天门市水利建筑工程公司总经理魏文华用手机对城管的粗暴执法过程进行录像，被发现后魏遭群殴致死)，曾有百名学者联名上书要求取缔城管，除了对其暴力执法的不满，主要还是对城管合法地位的强烈质疑。

为了城市管人民？

城市中，是不是小商小贩做点小买卖都得通过政府的许可？城市当然需要秩序，但政府的管理应当服从于民众的生存权。街头小贩要管理，但不需要政府许可。根据行政许可法第13条规定，凡是公民能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，不适用行政许可。这几条都可适用小商贩。街头商贩的买卖双方很少有纠纷，说明公民能自主决定，市场机制能有效调节。行政机关可以通过监督检查的手段，保证食品的卫生。小商小贩通常经营的就是一些鲜活产品，民众有自己的判断力，小商贩有自己的决定权。

纽约、巴黎等都是世界著名大都市，他们却能把小商贩纳入到有序的城市管理之中，有的城市给其发照，有的给其设置摊点。在曼哈顿，政府采用政府许可这种管理模式，但却没有丝毫限制民众的经营自由。在很多地方，尤其在那些少数民族等弱势群体的聚居地，到处都是出售鲜活产品的小商小贩，还有人经常在地下通道和广场唱歌，演奏音乐。在周末，有些地方被专门开辟出来出售各种商品，例如跳蚤街。同时政府也允许人民在其庭院中出售其旧的物品，通常被称为是庭院销售(Yard Sell)。

有人可能认为这样城市会很乱，但这正是许多大都市的魅力所在，也是吸引游客的原因。在新加坡、泰国、印度这样的国家，政府采取的同样是一种保障居民销售权的管理模式。居民虽然需要申请或许可，但申请的门槛很低。在新加坡的饮食城(Food City)，只要居民申请就可以得到一个摊位经营，有登记管理和服务，没有强制和暴力。又如泰国曼谷，以夜市闻名，开辟整条街为夜市，方便民众同时也吸引了大量游客，去曼谷的观光客很少有人不去的。

中国正处于市场化的进程中，如果放开管制，一些大城市可能解决几万人甚至几十万的就业，此外还可以拉动消费，也活跃了市民和城市生活，使得城市变得更加具有活力。“为了人民管城市，而不是为了城市管人民”，这样的城市管理才有意义，这样确立的秩序才有价值。

消除城管与小商贩的冲突，根本上要求政府转变管理观念。应当取缔对小商贩的管制，转变“无商贩城市”的观念，取消许可，即便有许可也不是为了限制，而是更好地为人提供服务。政府执法的目标决定不要走向加强暴力，呼吁通过加强立法使城管合法，让城管变成第二警察的思路行不通，这是加剧政府与老百姓矛盾冲突的路，这样的执法与人民根本利益背道而驰。

城管如何才算合法？老百姓能不能在市场上出售自家的产品，做点小生意谋生？显然，这是自古以来老百姓的一种自然权利，即生存权和经济自由权。我国宪法虽没有直接写明这一权利，但我国政府批准加入的“经济、社会、文化权利公约”明确规定，公民有职业选择的自由，有从事经济活动的自由。有人选择办公司，有人只能摆小摊。可见，小商贩摆摊是一种基本权利，不可剥夺，不需要政府批准。

当然，现代社会老百姓到大城市摆摊和以前在小城市和小城镇赶集有很大的不同。因为它会影响城市的交通，产生公共卫生问题。众多小摊贩上街也会造成城市管理上的一些问题。所以，为了公共利益，权利也应接受限制。

但是，根据宪政法治国家的原理，政府对公民的基本权利进行限制和剥夺必须依正当的法律程序。怎样限制才合法合理？

第一，政府要限制小贩必须有合法的目的： 一是为了交通秩序，二是为了他人的生活安宁，三是为了公共卫生等。基于这些理由，政府可以对小贩进行管理。但这些都不足以剥夺小商贩经营权。小商贩上街销售产品是一种生存方式，生存需要肯定高于一些人对秩序的需要。

第二，管理手段必须适当。政府的管理只是为了让小贩不影响交通，不影响他人生活的安宁，不要出售不卫生的食品，也不要把街上卫生搞得乱七八糟。

是让他们规范、有秩序，而不是取缔。政府不能把人抓起来，也不能将小贩的生存工具给没收、毁掉，只能告诫他们遵守秩序，或给予轻微的罚款，劝离现场等。如果只是为了街头秩序和有碍观瞻，就用暴力来取缔和驱赶，是执法手段过当，是违法的。

现行城管的终结

保证公民的生存权是人权的核心价值，政府对个体商贩的管理是服务性的，而不是限制、取缔。在尊重个体经营方式特点的情况下，让他们在适当的时间、地点进行经营活动，这才是城管的出路。

我的建议是： 要像废除“城市流浪乞讨人员收容审查办法”和“城市房屋拆迁管理条例”一样废除城管，对街头小商贩、地摊采取开放政策，把它当作就业和商业发展的一部分，可以在商务部门下建立城市小贩服务管理机构，实行低门槛登记制，为他们提供在适当的地点、适当的时间进行经营的管理，仅此而已。对影响交通的小贩，规劝他们去政府提供的经营处所。

城管是政府过度管制的标本。各地政府必须从“全能政府”的观念中彻底解放出来，放松管制，给人民以充分的人身自由和经济自由，才是避免政府因过度管理产生大量社会矛盾和社会冲突的根本之道。

（原载于《南方周末》2010年4月7日）