【经济】经济坐标（14）

消灭村庄？

——中国新城市化之忧

陈锡文的担心

“你真是了不起！将来出了问题哭都来不及。”

陈锡文现在忧心忡忡。

近期在一次调研中，一位地级市的领导雄心勃勃地对这位中央农村工作领导小组副组长说： 我这个地级市一共有100万户农民，我准备用三到五年的时间把这些村庄全拆了，因为100万户农民大概占了100万亩的建设用地。

陈当时很吃惊，问，哪来这么多钱？

地方领导说他算过账，100万户农民让他住楼，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿，什么事干不了!　　　　

陈说，你真是了不起！将来出了问题哭都来不及。

李平也忧心忡忡。今年5月，这位美国农村发展研究所律师及北京代表处代表刚在苏南一个在全国来说都数一数二富有的地级市做了“双置换”的调研。所谓双置换，就是用承包地换城市社保，用“宅基地+农村住房”换小区安居房。

他发现，在“双置换”项目中，农地名义上还是集体所有，但农民却永远放弃了承包权： 农地以“流转”的名义集中到市县级政府的融资平台，融资平台最终成片把土地租赁给规模经营企业或者是承包大户，租赁收益归政府所有的融资平台。

而且，农民以承包权“长久不变”的承包地换取的城市社保，却是有“保质期”的： 死后社保取消，并且在一个设定的截止日期以后出生的孩子无权享受。

尽管在他们看来这样的置换令人担忧，但各地的现实却是——地方政府正以罕见的热情拥抱“拆村并居”行动，他们的目标很明确： 让农民上楼，把腾出的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，更可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制，完成各地GDP的发展目标。

“以承包地换社保”、“以宅基地换房”以达到腾出更多城市建设用地指标的“旧村改造”、“村改居”行动正在从沿海到内陆，一路高歌猛进。

重庆宣布了要在十年内让千万农民工进城的户籍改革，而山东省诸城市（县级市）在今年6月以来就相继撤销了1249个建制村，合并成208个农村社区，成为全国首个撤销全部建制村的城市。“过去还仅仅是占农村的耕地，现在是变成了拆人家的房，全世界都没有见过。”在近期于海口举办的“城乡一体化： 趋势与挑战”的研讨会上，陈锡文言辞罕见地犀利，“和平时期大规模的村庄撤并”运动“古今中外，史无前例”。

他担心，如果这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入、“盲目的”城市化运动得不到有效遏制的话，“是要出大事的”。

助推剂

9月11日，山东临术县召开了今年第四次土地增减挂钩现场推进会议。县委副书记、县长在讲话中指出，“务必把增减挂钩工作当作当前的头等大事来抓”。

“难道中国突然之间耕地不足，已经到了必须让农民腾出自己的宅基地，并且一天都不能耽误，并且必须忍受农作的不便，忍受生活的不便，忍受将来可能不再能回来（回到土地）的不便，并且必须将本来是好端端的还可以住上一百年的小楼拆掉浪费资源与环境的一步了吗？”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰忍不住愤怒。

他说，所有的问题只因为国家为了保持18亿亩耕地红线，而要求所有的城市建设用地在占用耕地时，必须先复垦出相应的耕地出来作为补偿。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。

贺说的这个政策其实就是“城乡建设用地增减挂钩指标置换”。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。

在这个等式中，看起来耕地总量和城市建设用地指标没变，但实质上是把集体所有的土地置换成了国有土地。而迄今为止，对集体所有土地的征用仍是法律空白。

近年来，随着紧缩地根作为国家宏观调控政策的一部分，用地指标匮乏一直是困扰地方政府的头等大事，财政资金吃紧更是地方政府的难言之痛。在这种条件下，如何在不增加财政压力的条件下合法获得用地计划指标成为摆在地方政府面前的一个急需解决的课题。因此，2006年国土资源部第一次在天津、山东等地推出“增减挂钩指标置换”试点后，即受到各级地方政府的热烈拥护，“双置换”模式迅速地拥有各种不同的地方版本。

今年7月，在大连召开的国土资源厅局长会议上，国土资源部部长徐绍史称，解决地方经济发展对土地需要的这个迫切问题，主要方式之一就是农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩试点。

而与农村土地最近的县乡政府，成了这个政策试点的主战场。江苏省射阳县国土资源局在今年9月的一个调研报告中称，乡镇突破用地指标困局的“唯一出路”只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，“存在逼上梁山味道”，因为“没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核、指标、发展也就都成了空话”。

正是在这个背景下，几乎所有搞“增减挂钩”实验的基层政府都成立了“以党政一把手坚持亲自抓、亲自过问，并适时召开专题会议进行研究和会办”，协调解决挂钩中遇到的主要矛盾和问题。

山东作为第一批试点的区域，推进的力度非常大，而县乡两级政府则主要承担了拆农民旧房和土地复垦的工作。

比如，9月11日，山东临术县就召开了今年第四次的土地增减挂钩现场推进会议。县委副书记、县长任庆虎在讲话中指出，当前，土地增减挂钩工作已到了关键时期、冲刺阶段。各乡镇、各有关部门要切实增强责任感、紧迫感、压力感，“务必把增减挂钩工作当作当前的头等大事来抓”，抢时间、争效率、保进度，“全面加快拆旧复垦工作”。

在这种“比着拆”的地方竞争中，由于各地补偿标准不一，由于农民不愿意离开居住了几辈子的乡土等多种原因，造成农村矛盾激发。

这还不是问题的全部。这个被很多官员称为“城乡统筹抓手”的增减挂钩制度还很可能沦为政府的债务工程。由于必须先拆先建农民新居、先复垦才能置换城市建设用地指标，所以通常要由政府先垫资。然而如果一旦置换的土地没有达到预期的收益，或者政府为了招商引资而不得不压低土地价格，那么政府的前期投入很可能就收不回来。

而且，农民上楼后，生活成本大幅提高，在收入没有相应地大幅增加的情况下，很多家庭很可能跌入贫困。

更不要说的是，农民上楼后，普遍的问题是牲畜没地养，机器没处放，种田还要去坐车，中国村庄传统和文化面临断裂。

“人总是要有所敬畏的，敬畏我们自己的传统，敬畏国家的法律。”陈锡文感叹说：“农村社会之所以这么多的人能够比较平静的运行，农村的血缘地缘关系看起来是一种落后，但是客观上它是一种传统东西，这种东西保障了农村社会在很少公共资源的情况下能够平稳的运行。”

被曲解的政策

听了这几点原则后，不少干部当即就对陈说：“那我还费什么劲去搞村庄拆迁，我要搞不了就不搞了。”

其实，在陈锡文看来，眼下的这场拆农民房的运动实际上是对“增减挂钩”这一政策的曲解。他说，“增减挂钩”第一次出现在国务院文件当中是在2004年的28号文，其背景是2003年全国各地规划的开发区面积达到了当年全部城镇建设用地指标的5倍，逼得中央痛下决心，以复垦的耕地面积作为硬性指标制约开发区的无序扩张。

然而，现在知道这种背景的人越来越少，大多数人则简单地认为，“增减挂钩指标置换”就是“拆了村庄，然后拿过来搞城市建设”。而且，随着这两年地方政府融资平台的兴起，通过置换获得的城市建设用地指标可以直接在银行进行抵押贷款。

其实，根据陈锡文的介绍，“增减挂钩指标置换”有几个非常重要的原则，而这些原则从陈接触到的很多省一级干部到县乡级干部，“都不太清楚，甚至根本不知道”。这些原则包括：

新置换的建设用地指标必须纳入年度计划，“不可能你自己拆多少你就可以增加多少计划”；通过增减挂钩指标置换获得的土地收益必须全额返还当地人，不许截留，因为这不是征地，而是农民的建设用地；而且，该政策是为了保证县域经济和小城镇发展，所以置换只能在县域范围之内，不能往中心城市发展。“否则都往中心城市发展了，小城镇有什么发展机会？！”

听了这几点原则后，不少干部当即就对陈说：“那我还费什么劲去搞村庄拆迁，我要搞不了就不搞了。”

陈回应说：“具备条件的地方不是不可以弄，但是不具备条件的东西硬做，用我的话说有点醉翁之意不在酒，其实就是要你那点地，而且拿了地卖了钱照样不还民，或者是手头比以前宽了一点给你们一点好处，但是大头还是我拿。”

目前，通过城乡土地置换获得的土地收益，几乎没有100%返回农村的，好的地方的做法是把其中的40%用于新建村庄的基础设施，剩下的60%政府和农民对半分。

关于“增减挂钩指标置换”的土地收益分配问题，2008年国土资源部国土资颁发的138号文第十七条明确写道：“建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。”

然而现在，不仅各地一窝蜂地都在加快搞“增减挂钩指标置换”，而且违规操作也非常多，比如地还没复垦、农民的新聚居区还没建好，城市建设土地指标就可以交易，或者进行抵押贷款，不仅损害了农民的利益，也让国家的宏观调控失效。

如果不遏制地方政府通过城乡土地指标置换大量增加计划外建设用地，如果不遏制土地生财，“一定会变成一种灾难”。陈锡文郑重警告说。

谁的城市化

本来为进城的农民工提供均等的公共服务，是城市的责任，但现在，农民要想获得这样的服务，必须要靠出卖自己的承包地和宅基地来赎买。

迄今为止，几乎所有的城乡统筹、城乡一体化的改革全部是资源向城市集中，包括资金、人才、项目等。

因此，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成在近期一次研讨会上特别提出，中心城市，尤其是地级以上的城市，而不是财政紧张的县级政府，要承担城乡统筹的责任，把城里的一部分资源配置到农村去。“我住在城市二十年没有交钱修过路，为什么要农民集资来修路呢？道路不是公共设施吗？让农民自己修路，那不是政府的失职吗？”肖金成说。

李铁对这点感受深刻。他是国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任。他说过去十多年来，在谈城市化的问题时，地方政府和中央政府在这个问题上看法并不一致，地方政府总是认为，城市化就是城市发展问题、城市建设问题，所以我们看到一个个花园城市的崛起；而作为中央政府考虑的是如何解决农民进城。

然而，在他看来，如何解决农民进城问题一直以来遇到了城市非常强大的阻力，这个阻力来自中国城市在这个问题上到底持什么态度。

十二五规划讨论的时候，李铁听到一个特大城市的市长说，按照该市现有的财政能力，可以让现有的城市居民和农村居民达到一个中等收入发达国家水平，但是如果把800多万农民工加进来，他就一筹莫展。

他到中西部一个靠石油发财的地方调研，该地实行全民医疗，其本地人口20万，外来打工者30万，但他们仍然说，即使财政有钱也不包括外来打工者。

本来为进城的农民工提供均等的公共服务，是城市的责任，但现在，农民要想获得这样的服务，必须要靠出卖自己的承包地和宅基地来赎买。“这说明中国的城市化问题，是一个超出了我们现有的经济学范畴，超过了我们现有的社会学范畴，是一个广泛、严重的社会利益调整问题。”在上个月召开的“中国的可持续发展： 挑战与未来”研讨会上，李铁这样说。

“只有真正解决了城市化问题，中国所谓的和谐，才可能有一个开始。”他说。

一位宜黄官员的来信

慧昌

从某个角度看，宜黄是我国城市化运动中的一个牺牲品。

宜黄县近年来的发展是有目共睹的，在短短几年时间，一座座新城拔地而起。宜黄近十年的变化超过前二十年，近五年的变化超过前十年。

统计数据表明，宜黄县2009年全县GDP 21.51亿元，是2005年的2.12倍；财政收入是4.36倍；规模以上工业增加值是6.19倍。

宜黄的发展变化是近年我国工业化、城市化建设快速发展的一个缩影。

尽管其中确实包含一些领导急功近利争政绩的因素，但它客观上促进了宜黄的大踏步发展。

这正是强拆的背景。

宜黄县的拆迁补偿标准应当说还不算低，尤其是近年补偿标准提高了不少，相对周边的临川区等算是高的。

其实强拆并非地方政府所愿。这里涉及到一个很关键的问题，这就是发展成本问题。

中西部欠发达地区与沿海发达地区相比落后至少二十年，中西部地区财政困难，又普遍存在冗官、冗员、冗费等问题，“吃饭”与“建设”的矛盾十分突出。搞城市建设需要进行大量的拆迁，如果迁就被拆迁户的利益诉求，大幅度提高拆迁补偿标准，政府根本吃不消。而与此同时，被高涨的地价和房价吊足了胃口的农民，做梦都想依靠政府征地实现一夜暴富的梦想。在这种情况下，要政府与被拆迁户就补偿问题达成一致意见，可以说难于上青天。

于是被征地户、被拆迁户越级上访告状便成为常态，而地方政府为实施地方发展战略，强拆也常常出现——否则，一切发展免谈。

当大家都在对强拆政策口诛笔伐的时候，其实大家都是强拆政策的受益者，君不见，当您安住在宽敞舒适房子里、当您行走在宽阔明亮的大街上，当记者住在高级宾馆挥笔写就痛斥强拆政策文章的时候，您是否想过，您脚下的土地可能就是政府用强拆手段征来的？从某种程度上说，没有强拆就没有我国的城市化，没有城市化就没有一个 “崭新的中国”，因此，是不是可以说没有强拆就没有“新中国”？

强拆容易出问题这是肯定的，但政府不能因为容易出问题就放弃不做。因此，剩下的就只是问题出的大小和是否可控，而会不会出大事、出了大事是不是控制得住，实在说，就要靠运气了。

如果中国地方政府能像西方成熟市场经济国家那样，只充当“守夜人”的角色，即所谓的消极政府，不去积极干预经济和经济生活，就可以当太平官了，就不必去搞强拆了。但在中国这是不可能的，因为中国作为后发型现代化国家，要实现民族复兴、要赶上西方发达国家，这就决定了积极政府是当代中国现实和必然的选择，尽管它非理想模式。事实上我们一以贯之地贯彻积极政府的理念已经取得很大的成功。不过，积极政府理念也像一把双刃剑，如过了头，可能降低市场的功能，挤压了社会的空间，对私权保护乏力等。

宜黄强拆烧伤事件终将过去，只要地方要发展、只要城市化没有停止，强拆工作就依然要进行下去。希望各地从这一件事中吸取教训，避免类似事件的再度发生，也希望今后的强拆工作更加规范、更加注重被拆迁人的权利，藉此推进我国城市化运动的健康发展。

“要把选择权留给农民”

——访华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰

中国城市化的独特之处

南方周末： 在您刚刚出版的新书《地权的逻辑》中，对新一轮的土地改革与城市化战略进行了反思，这也是多年来您一直坚持的研究方向。

要加快改变城乡二元结构几乎是所有人的共识，但您为什么认为城乡二元结构迄今仍具有其合理性？

贺雪峰： 城乡二元结构，至少到最近几年前，还提得比较客观，现在已经成了很负面的词，包括户籍制度。

今天的农民进城越来越容易，特别是收容遣送制度取消后，几乎没有限制。户籍制度基本不影响赚钱，除了北京和上海这样的大城市以外。

值得特别注意的是，中国农民的收入结构非常特别： 具体来讲，当前在沿海外向型企业工作的劳动力，绝大多数是进城务工的农民。同时，农民家庭中，年龄比较大、外出务工已经无优势的中老年人，可以在家从事小农经营。

正是通过代际分工，一家两代人同时务农和务工，因此同时有两笔收入来源，而使农民家庭可以温饱有余。这两笔收入缺一不可，不然，农民的经济状况并不会得到改善。

正是农民可以在城乡之间流动，可以有城市和农村的两笔收入，可以为进城之后却不能获得足够在城市体面生活下去即可以返回家的制度安排，而使进城农民工的劳动力可以继续廉价，从而可以为“中国制造”继续提供强有力的支撑。

我这里并非是说不应该提高农民工的报酬，而是说任何事情都具有两面性。尤其重要的是，我认为一方面政府应更加关怀农民和农民工，一方面要进一步调整中国不同阶层的利益分配，要扩大弱势群体的收入份额。

这项特别的制度安排，是中国城市化的独特之处。

两种政策选择

南方周末： 这种独特之处会对城市化的政策设计带来什么样的影响？

贺雪峰： 除了两笔收入对农民来说缺一不可，讨论城市化，还必须明确另一个问题，即城市就业机会。

中国目前的经济结构中，农业产值占GDP的比重已经只有10％左右，而且今后还会下降，如此之低的产值与如此之多的农业人口，构成了中国“三农”成为问题的一对基本矛盾。

显然，农民要大量转移出来。农民是否能转移出去，又要看第二和第三产业的发展。

构成中国GDP最大比重的是第二产业，其中外向型的“中国制造”又是其中最大一块。恰恰因为中国劳动力廉价，且要素制度有优势导致成本低，而使中国可以生产出几乎是世界上最廉价的消费品。

在“中国制造”仍未成功变身“中国创造”前，中国第二产业（工业）的发展受制于资源等要素，新增就业机会将遇到天花板。

而即使其有巨大的GDP，也往往不能带动第三产业（服务业）的快速发展，其中的关键是“中国制造”无法承担起工人较高的工资和社会保障，第二产业的就业者因此无法为第三产业提供消费能力。消费性的第三产业就发展不起来，服务业的高就业就没有前提。

城市就业机会因此不多，大量农民进城的结果可能就是大量失业。

对于当前经济处境下的中国城市化，可能的政策选择有二： 一是农民不可逆的进城从而推动较高的城市化率，其结果是因为大量进城农民在城市失败后不再有维持体面生活的条件，而因此形成大规模的贫民窟；二是农民可逆的进城，即当农民进城失败，他们即返回农村家乡过依旧的生活，城市没有大规模的贫民窟，同时城市化率比较低。

南方周末： 这两种政策中，您多年来一直呼吁让农民可以自由回到土地？

贺雪峰： 现在的问题不是农民出不去，而是回不来，回来确实越来越难了。很多地方在盲目的城市化过程中，收走了农民的承包地和宅基地。

我认为，今天我们要把选择权留给农民，农民愿意进城就进城，愿意返乡就返乡，假如不能解决农民在城市都生存下去的问题，那就要允许农民返乡，所以土地要保证农民能返得回去。

城市是活力的源泉，是发展的源泉，但农村是稳定器，是中国现代化的蓄水池。城市怎么发展，最后出问题时因为农村是稳定的，所以整个社会才是稳定的。如果都动，就可能翻船。

这并不是说农村永远不动，是现在不动，不乱动，现在保持比较静的状态。城市动，最后在城市动的过程当中不断地往城里转移农村劳动力，转移到一定程度后，农村动不动都没有关系了。

所以，从这个意义上理解新农村建设，就很简单了： 新农村建设是中国稳定、有序地实现现代化的关键一步。

“中国的城市化危险大矣”

南方周末： 现在许多地方纷纷推进城市化战略，您如何看待？

贺雪峰： 土地非农用的价值来自经济社会发展对土地的需要，没有经济社会的发展，土地的价值也就是其农用价值。正是因为国家限制土地非农用，才使得非农用土地具有超额的级差价值。正是因为经济的发展，而要求有更多土地非农用，而国家限制土地非农用，就使非农用的土地表现出超额价值，也就出现了目前在建设用地上普遍存在的“土地拜物教”。

目前国内学界、政策部门，尤其是地方政府，都在急于做土地和房地产的文章，而其表面说是加快推进城市化，改革户籍制度，打破城乡二元结构等等，他们并未想到（或想到了但故意视而不见）这一些做法并没有创造出中国经济发展的活力，是通过投机制造出大量垃圾GDP，且尤其有害的是，这种做法不仅使“中国制造”的优势不再，而且使进城农民的处境堪忧。

土地和房地产本来是要为中国经济发展提供服务的，现在却反其道而行之。这种情况下，中国的城市化就实在是危险大矣。

一旦“中国创造”仍未崛起的情况下，“中国制造”却又优势不在，进城农民退回农村又无可能，则，那个时候，中国所有附着在土地和房产上的泡沫就都要破灭，而因为失去农民可以返乡这一城乡二元结构所特别具备的缓冲器的调节，各种社会矛盾就可能在更大规模上爆发。

中央应旗帜鲜明地制止当前各地推进的激进城市化举措。应当采取稳健从而更加安全的城市化战略。中国的现代化不是一蹴而就的，太快了容易翻车，在一片喧嚣的世界中，保守也许是最大的智慧。

（原载于《南方周末》2010年10月14日）