PPP十年，16万亿元的是与非

截至2022年11月，PPP项目投资额16.8万亿元，相当于2023年广东与陕西GDP之和。视觉中国/图

成亦地方债，“败”亦地方债。回顾PPP行业发展时，姜凯如此形容。

姜凯是北方一家咨询公司的高管，曾入选财政部PPP专家库。2014年前后，他开始接触PPP领域，为企业及政府提供咨询服务，评审各地项目，亲历了行业起伏的全过程。

PPP，是Public Private Partnership的缩写，指政府与‌社会资本合作，共同提供公共产品或服务的一种模式。姜凯认为，PPP的兴起与政府对地方债务的管控息息相关，其衰败亦是如此。

2013年6月，审计署发布了《36个地方政府本级政府性债务审计结果》，发现地方债务存在诸多问题。随后新预算法出台，又加强了对政府债务的监管，基础设施建设的资金来源成了问题。

当时，能撬动社会投资的PPP机制被寄予厚望，并向全国推广。根据财政部数据，截至2022年11月，PPP项目投资额16.8万亿元。其规模相当于2023年广东与陕西GDP之和。

烈火烹油的日子并不长久。PPP在发展过程中，暴露出增加政府隐性债务等弊病。

2023年6月，审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。其中提到，抽查了187个地区的PPP项目，计划总投资1.53万亿元，发现部分项目存在入库环节审理不严、建设运营环节不当推责揽责等问题。

二十余年来，这是审计署第一次在审计报告中提及与PPP有关的内容。这时，PPP行业正陷入停滞状态，项目无法落地，财政部PPP中心官网也不再更新。

5个月后，PPP迎来大变革。

2023年11月，国务院办公厅转发了《规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称“指导意见）。其中写道，“PPP实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。”

新机制下，PPP投资范围进一步缩减，项目主导权也从财政部交接至国家发展改革委。

“对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，将充分发挥PPP新机制的作用。”2024年9月8日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家发展改革委副主任刘苏社如是说。

迎来新机制后，PPP十余万亿元存量项目和新实施工程又将何去何从？

四年增长21倍

PPP是舶来品。改革开放后，急需资金推动中国的基础设施建设，外商投资成为重要的资金来源。

20世纪80年代，深圳缺电问题严重。深圳的一家国有企业与香港合和电力有限公司共同成立公司，经营深圳沙角B电厂。

深圳市政协官网登载的一篇文章介绍，沙角B电厂是全国第一个使用BOT的项目（即“建设-运营-转让”，PPP的一种模式）。当时外资主要负责筹集建厂资金、建造电厂，在合同期内负责电厂的经营管理。合同期满后，无偿移交给深圳方面。

深圳方面则需要购买一定比例的电力，并提供建厂的土地使用权、所需煤炭、办理税收优惠等内容。

潘敬锋从事PPP业务二十余年，担任过一家民营上市公司的总裁，也出版过关于PPP的书籍。

潘敬锋告诉南方周末记者，2003年左右，他经手的第一个BOT项目是在江苏无锡，当时政府和一家香港公司合作，主要是为了吸引外资，“政府有（外资）考核指标”。

早期，政府运用PPP模式的另一个考量是学习管理经验。

一位受访者曾在某一线城市担任副市长，他向南方周末记者介绍，2005年左右，当地建设一条地铁线路时引进了PPP模式，主要目的是学习香港地铁公司的先进经验。

这一时期，中国PPP行业尚属起步阶段，不温不火，直至2014年，PPP项目数量及规模迅速攀升。

其节点是2014年财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，强调推广运用PPP模式是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设等具有重要意义。

一位在西部某省担任过常务副县长的受访者告