1600多家村镇银行合并重组加速，“村改分支”是唯一选项？｜中小银行变革③

在持续四年多项政策的助推下，1600多家村镇银行的吸收重组终成提速之势。

2024年7月10日，国家金融监督管理总局（下文简称“金监总局”）官网披露的行政许可信息显示，鉴于河北银行收购平山西柏坡冀银村镇银行，河北金融监管局同意该行因被合并而解散，该行全部业务、财产、债权、债务及其他各项权利义务由河北银行承继。

事实上，本轮村镇银行改革重组酝酿已久，但一直进展缓慢，2023年仅为10家。然而，2024年村镇银行的合并重组陡然加速。南方周末新金融研究中心研究员调研统计发现，2024年开年至7月12日，25家村镇银行因被合并而解散。

村镇银行的改革重组为何此时进入加速期？不同村镇银行被吸收合并的方式有何异同？未来改革重组之路该如何走？

南方周末新金融研究中心研究员梳理村镇银行发展历史发现，村镇银行发展与主发起行制度改革密切相关。

南方周末新金融研究中心研究员对上述2024年村镇银行被合并吸收案例进一步分类研究发现，合并方以农村商业银行（以下简称“农商行”）和城市商业银行（以下简称“城商行”）为主，村镇银行和股份制商业银行相对较少，但尚未有国有银行的影子。在所有的合并案中，多数村镇银行被吸收成为合并方的支行或分行。这意味着被吸收合并的村镇银行并未真正“消失”，而是蜕变为合并方的分支机构。

南方周末新金融研究中心研究员结合监管政策和取向及未来银行业的竞争态势预判，未来一段时间内，村镇银行重组改革速度还将加快。除“村改支”外，对于风险较大、主发起行实力相对较弱的地区而言，由投资管理型村镇银行收购或组建新的投资管理型银行不失为一种选择。

加速合并

村镇银行因被合并而解散始于四年前。

2020年12月28日，原中国银行保险监督管理委员会（下文简称“原银保监会”）下属重庆和宁波分局分别发布公告，同意重庆万州滨江中银富登村镇银行、宁波宁海西店中银富登村镇银行因被吸收合并而解散。二者均被当地中银富登村镇银行有限责任公司（下文简称“中银富登”）吸收合并。

中银富登是国内最大的村镇银行集团。据其官网数据，截至目前，设立法人机构134家，在乡镇设立支行网点189家。

这开创了村镇银行改革重组的途径。2023年中央一号文件中提出，要“推动村镇银行结构性重组”。当年，9家村镇银行被吸收合并，1家村镇银行被直接解散。2024年，这种吸收合并的改革方式被广泛推广。南方周末新金融研究中心研究员统计金监总局及其下属机构2020-2024年发布的有关村镇银行因吸收合并而解散的相关信息发现，截至2024年7月12日，25家村镇银行因被吸收合并而解散，而2020-2023年仅有16家。

事实上，此时距中国首家村镇银行成立刚刚17个年头。

村镇银行是中国农村金融改革的产物。2005年12月31日，国务院发布《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）（下文简称“2006年1号文”）明确提出了加快农村金融改革的要求。2006年12月20日，原银监会积极响应国家号召，发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行，并选择四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林和湖北6省（区）作为试点区域。

但中国村镇银行“长子”直到2007年才诞生。2007年1月22日，原银监会出台《村镇银行管理暂行规定》（下文简称“规定”），对村镇银行发起设立条件、股东资格和业务范围等方面做了比较详细的规定。根据规定，村镇银行的发起人或出资人中应至少有1家银行业金融机构，其持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，且银行业金融机构必须是村镇银行的最大股东。同年3月1日，四川仪陇惠民村镇银行正式挂牌成立。这是中国首家村镇银行。

这意味着中国村镇银行是以主发起行制度为核心的管理体系。在这种制度下，银行业金融机构主导村镇银行。益处是可以控制风险，但亦会产生业务运营和治理结构方面的许多问题。

村镇银行改革重组加速亦与上述主发起行制度有关。2024年1月19日，金监总局农村中小银行监管司在其刊发的文章《深入学习贯彻中央金融工作会议精神推动农村中小银行高质量发展》中提到：“加强村镇银行公司治理监管，提升主发起行持股比例，建立主发起行主导的公司治理机制。” 

南方周末新金融研究中心研究员调研发现，在“多并购，少破产”原则下，提升主发起行持股比例，实行吸收合并不失为一种改革化险的好办法。此举可以稳定市场与储户的信心，但村镇银行尚需提升技术赋能和输入完善的治理机制等。

城农商行是发起主力

首家村镇银行诞生之后的四年间，村镇银行发展并不快。随着主发起行制度的调整，村镇银行曾迎来高速发展期，但隐患亦伴随而至。

南方周末新金融研究中心研究员梳理相关政策发现，2009年7月，原银监会发布《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》，提出全国到2011年底计划成立1027家村镇银行。次年4月，原银监会印发《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，提出加大推动大中型商业银行参与力度，支持鼓励中小银行业金融机构发起设立新型农村金融机构。

但目标并未如期实现。南方周末新金融研究中心研究员调研发现，2011年实际成立的村镇银行数量仅726家。

次年，第一次重大政策调整发生。当年，原银监会出台《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》（下文简称“《意见》”），支持与鼓励民间资本进入银行机构，并提出村镇银行主发起行最低持股比例由20%降低至15% 。

在这种背景下，《意见》出台似乎与控制风险的初衷不符，实际上较大刺激了产业资本、民间资本和海外资本进入村镇银行的积极性。村镇银行的发展，尤其是数量扩张进入爆发期。

南方周末新金融研究中心研究员调研发现，中国银行、建设银行，甚至国开行均在《意见》出台后以主发起行身份设立村镇银行。其中，中国银行与新加坡淡马锡旗下富登金控合作成立中银富登村镇银行。2011年3月，中银富登村镇银行在湖北蕲春开设了第一家村镇银行。这也是中银富登前身。

南方周末新金融研究中心研究员统计发现，2010-2017年间，中国村镇银行增长近十倍。截至2017年末，中国共有1601家村镇银行。从主发起行角度观察，农商行和城商行是绝对主力。以2014年为例，当年新设立的村镇银行中89%由农商行发起。

实际上，农商行同期亦处于快速扩张期。（详见：省级联社改革再提速，“联合银行”模式因何“获宠”？｜中小银行变革②）

村镇银行的监管取向在2020年转向，由发展转向兼并重组。当年村镇银行为1646家，占银行业机构总数40%左右。但村镇银行经营情况不太乐观。华安证券数据显示，2020年村镇银行不良贷款率达4%。少数村镇银行甚至劣变成高风险金融机构。而中国人民银行公布的金融机构评级结果显示，2020年共有122家村镇银行被列为高风险银行。

当年的12月30日，原银保监会发布《关于进一步推动村镇银行化解风险改革重组有关事项的通知》（下文简称“《通知》”），提出支持主发起行向村镇银行补充资本、适度有序推进村镇银行兼并重组、引进合格战略投资者开展收购和注资、强化对主发起行的激励约束四条改革化险方案。

《通知》等一系列政策的颁布推动了村镇银行改革重组的步伐，从投资管理型村镇银行、“多县一行”式村镇银行，推进到通过兼并、收购进行改革重组的方式实现化险升级和市场化退出，整合金融资源。

投资管理型村镇银行或为未来方向

南方周末新金融研究中心研究员调研2024年25家被吸收合并的村镇银行发现，在被城商行或农商行吸收合并的村镇银行中，绝大多数被改制成支行，小部分被改制成分行，仅有一家被农商行收购。而在被村镇银行吸收合并的村镇银行中，全部采用收购方式。但无论以哪种方式解散，均有主发起行或其他银行参与，并承担重要角色。

为何“村改支”成为主流？南方周末新金融研究中心研究员调研发现，除“村改支”外，还有“被其他银行收购”和“市场化方式退出”。

“市场化方式退出”指村镇银行法人解散或者破产清算等。这种方式对市场影响极大，因此在实践中极少使用。南方周末新金融研究中心研究员注意到，2023年7月6日，原重庆银保监局发布《关于重庆梁平澳新村镇银行有限责任公司解散的批复》公告，同意重庆梁平澳新村镇银行有限责任公司解散。这是少有的以市场化方式退出的案例。

而在“被其他银行收购”的案例中，收购方多为中银富登和兴福村镇银行。南方周末新金融研究中心研究员调研发现，兴福村镇银行是常熟农商银行旗下控股公司，其与中银富登是国内唯二的投资管理型村镇银行。

对比村镇银行被“消失”的三种方式可以发现，“村改支”之后，原村镇银行虽失去独立法人身份，但此模式能有效地保护存款人权益，减少市场震荡，避免风险传染，而且主发起行能够利用自身的优势尽快理顺原属村镇银行的业务，使其融入主发起行的业务布局。但“村改支”依然面临异地经营限制。

而“被其他银行收购”的模式则可以保留村镇银行的独立法人身份。南方周末新金融研究中心研究员调研发现，以中银富登和兴福村镇银行为代表的投资管理型村镇银行模式亦属于主发起行制度管理模式之一。

投资管理型村镇银行是监管层对村镇银行管理模式改革方案之一。原银保监会在2018年印发的《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》提出，具备一定条件的商业银行，可以新设或者选择1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行，即投资管理型村镇银行。

南方周末新金融研究中心研究员认为，村镇银行重组改革依然将持续。由投资管理型村镇银行吸收合并村镇银行或设立新的投资管理型村镇银行，通过市场化的股权并购方式不仅可以化解村镇银行风险，亦有助于保持村镇银行独立法人地位。对于风险较大、主发起行实力相对较弱的地区而言不失为一种选择。