央行恢复省分行制 25年大区制为何成为历史？

在新一轮国务院机构改革方案公布163天后，作为其重要组成部分，中国人民银行分支机构改革正式落地。

2023年8月18日上午，中国人民银行31个省级分行、5个计划单列市分行和317个地（市）分行统一完成挂牌。与此同时，各分行加挂国家外汇管理局分局牌子，各省、自治区分行加挂分行营业管理部牌子。

中国人民银行党委书记、行长，国家外汇管理局党组书记、局长潘功胜和北京市委副书记、市长殷勇共同为中国人民银行北京市分行、国家外汇管理局北京市分局揭牌。

至此，实行了25年的央行跨省大区分行制度正式作古，央行分支机构正式恢复按行政区划的省级分行体制，分支机构设置方式与3个月前挂牌的国家金融监督管理总局和中国证券监督管理委员会保持一致。

25年前，央行为何撤销省级分行转而组建跨省大区分行？25年后，央行为何恢复省级分行体制？撤建转换之间，哪些目标业已达成，哪些还需改进？与发达国家的中央银行机构设置相比，中国央行的机构设置有何特色？统一挂牌之后，本轮机构改革还有哪些正在路上？

南方周末新金融研究中心调研团队研究发现，央行于25年前的跨省大区分行改革有其历史必然性。作为当时中国金融业改革开放顶层设计的一部分，其历史贡献应予肯定。

经过25年发展，央行跨省大区分行制度与金融业发展现状和金融监管需求已不适应，实践中也已形同虚设。改革跨省大区分行制度，恢复按行政区划的省级分行，已形成共识。因此，省级分行挂牌是此次人民银行分支机构改革中较为顺利的部分。

与此同时，在省级分行挂牌之后，人民银行县级支行改革将成为重点。此项改革涉及面广、影响较大，各方继续协同努力，确保改革目标如期达成。

36个省级分行同日完成挂牌

2023年8月18日上午，广州市越秀区沿江西路137号，原中国人民银行广州分行办公大楼门口，中国人民银行广东省分行正式挂牌，原中国人民银行广州分行牌匾已被换下。原中国人民银行广州分行营业管理部牌匾被更换成中国人民银行广东省分行营业管理部牌匾。

在人民银行总行的统一安排下，当天，全国31个省（自治区、直辖市），深圳、大连、宁波、青岛和厦门5个计划单列市及317个市的人民银行分支机构同步举行了挂牌仪式。

至此，实行了25年之久的人民银行跨省大区分行制度作古，天津、沈阳、上海、南京、济南、武汉、广州、成都和西安9个大区分行同时摘牌。

除了半天时间统一完成挂牌仪式外，人民银行分支机构线上更名调整当天上午同步完成。南方周末新金融研究中心研究员当天上午打开中国人民银行官网发现，其“分支机构”栏目下，均已切换成31个省级分行和5个计划单列市分行，原来的“9家大区分行+2家营业管理部+25家中心支行”的分支机构图已悄然消失。

南方周末新金融研究中心研究员点击“上海市分行”，网页抬头显示为“中国人民银行上海总部”，与机构调整方案中“人民银行上海总部与上海市分行合署办公”的精神保持一致；点击“重庆市人行”，原“中国人民银行重庆营管部”的网站抬头的中英文也换成了“中国人民银行重庆市分行”；点击“广东省分行”，网站下的“机构简介”栏目内容为“中国人民银行广东省分行，是中国人民银行在广东省的派出机构。国家外汇管理局广东省分局与中国人民银行广东省分行合署办公”，显然已完成了从“广州分行”到“广东省分行”的切换。

75年，6次机构改革

在75年的历史上，央行变换设置共有六次，在不同发展阶段有着不同的机构设置。

1948年12月, 中国人民银行在河北省石家庄市宣布成立。成立初期，央行按照当时的行政区划，实行总、区、分、支四级建制，并先后在华北、华东、中南、西南、西北和东北设立大区区行。其省级分行设立于省级人民政府所在地，作为省内的管辖行，受区行直接领导。

其后，在计划经济时期 (1953～1978年)，随着战争结束和社会主义建设开始, 1954年6月, 中央人民政府决定撤销大区一级政府机构, 合并了若干省份, 人民银行大区区行也随之撤销, 总行直接领导省、自治区、直辖市分行, 形成了总、分、支三级组织机构体系。

时至1977年, 国务院下发《关于整顿和加强银行工作的几项规定》, 正式明确中国人民银行为国务院部委一级单位, 与财政部分设;省、自治区、直辖市以下的银行机构全部分设, 以总行领导为主。

随后进入经济体制转轨时期。1983年，国务院颁布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。至此，中央银行体制开始建立。人民银行把工作重心转向宏观调控和金融监管。机构设置方面, 人民银行仍然在各省、自治区、直辖市设立一级分行, 作为总行的派出机构；地 (市) 设立二级分行, 县一级设立支行。

1998年是央行机构设置的转折点。当年，国务院批转《人民银行省级机构改革实施方案》，撤销全国省级分行，施行“总行—分行—省会城市中心支行—地(市)中心支行—县支行”五级管理制度,在9个中心城市设立大区分行，在北京和重庆两个直辖市设立营业管理部。同时，在不设分行的省、自治区、直辖市人民政府所在地城市设立金融监管办事处，在分行所在地以外的省会城市设立中心支行。对地市分行，保留并更名为地市中心支行。县支行主要履行执行货币政策、维护金融稳定等职责。

1998年中国人民银行组织机构体系

根据中国人民银行2021年年报,央行系统内地(市)中心支行为317个,县支行为1761个。按照机构层次划分，总行机关739人，上海总部机关693人，总行直属企事业单位1917人，分行、营业管理部(含分行营业管理部)6551人，省会(首府)城市中心支行9256人，副省级城市中心支行1434人，地(市)中心支行44891人，县(市)支行43269人。

经济区划与行政区划一词之差

1998年，央行撤销省级分行，跨省设立分支机构。这在改革开放以来历次国家机构改革中是唯一一个。在中国以行政区划为基础的国家治理体系中极为特殊。

当时为何撤销省级分行改设大区行？实际上，中国央行的监管体制改革经历了长时间的探索。撤销省分行设立跨区分行，在当时的历史条件下具备其必然性。

1998年前，中国人民银行已按行政区划在各省（自治区、直辖市）相应设置分支机构，其中包括32个省级分行和5个计划单列市分行。但据时任中国人民银行行长戴相龙（1995-2002年）介绍，1983年国务院对中国人民银行明确职能定位同时就提出，“中国人民银行分支机构原则上按经济区划设置”。“此后，中共中央、国务院有关文件一直重申这项规定，但并没有执行。”戴相龙表示。

“按行政区划”和“按经济区划”，一词之差，区别在哪？上世纪90年代，中国的金融生态环境与现在迥然不同。其中，银行业的不良贷款问题尤为严重。工商银行原董事长姜建清介绍，当时银行业不良贷款仍按“一逾两呆”统计，同时还有“借新还旧”（也称“常青藤贷款”）中隐含的不良贷款。

“流动资金贷款事实上成为被长期占用的资本性信贷，名义上是‘借新还旧’，实际是到期转化为一纸贷款合同，无限延长贷款期限。”姜建清表示，“这不仅违背了借贷资本的运动规律，而且不良贷款风险被掩盖。当贷款被挪用、移用，甚至随着企业亏损和破产损失殆尽，还一直表现为‘正常贷款’。为掩盖风险，一些银行基层机构饮鸩止渴，除本金无限延长期限外，还多增贷款让企业还息，以掩盖财务风险。利息虽然还了，可是企业所欠贷款的总额却像雪球一样越滚越大，最后全部成为坏账。”

到1998年上半年，仅工商银行按“五级分类”统计，不良贷款率已高达47.5%。

两件事是大区行制的催化剂

问题的根源在哪里？按照《中国大型商业银行股改史》披露的相关史实，监管层对国有银行严重不良贷款问题的认识，也有一个过程。“开始的时候主流观点认为，银行自身应负主要责任，不良资产是银行经营不善造成的。”原工商银行金融研究总监詹向阳表示，“直到第二次全国金融工作会议之后，‘银行经营财政化’是银行不良资产的主要成因的观点，才成为主流观点。”

“银行经营财政化”有哪些具体行为？詹向阳介绍，因为当时存在地方政府与党委管理银行党委和干部的问题，导致基层银行经营受到地方政府过度行政干预，地方政府领导“点贷”和“命令贷款”现象多发。

银行业不良贷款问题引起决策层的高度重视，但令决策层痛下决心进行改革，解决行政区划下银行业监管弊病，还源于两件突发事件。

据戴相龙回忆，1997年全国首次金融工作会议筹备期间，泰铢失守引发东南亚金融危机，国内则出现了广东恩平事件。上述事件引起决策层高度重视，也令决策层对银行业不良贷款风险有了更为深刻的认识。戴相龙表示，为加强对全国金融工作的集中统一领导，改变一些地区中央金融机构权力旁落，1997年11月召开的第一次全国金融工作会议上，决定成立国家金融机构系统党委，撤销人民银行省级分行，成立跨区分行。

根据中国人民银行研究局原副局长李德等人回忆，在明确了改革方向后，1998年人民银行的管理体制改革得以快速推进。

1998年中国人民银行省级机构改革大事记

大区行制的历史贡献

时隔25年，中国人民银行的省级分行历经撤建轮回。大区行的历史贡献是什么？

对于撤销省级分行成立跨区分行的作用，原央行研究局研究员刘明志（后曾任中国人民银行驻非洲代表处首席代表）曾刊文指出，从监管的收益和成本角度看，此次分支机构改革带来四个方面的进步。

一是降低监管成本。中央银行机构调整后，可减少人员工资开支、日常管理费用和固定资产占用，可降低直接监管成本。

二是减少监管空白和重复监管。中央银行在同一地区重复设置机构的现象消除了，重复监管的现象将大为减少，而且从总行到分行、中心支行、支行的职责更为明确了，监管空白的现象也将减少。

三是适应区域经济发展要求。中央银行的分支机构设置体现出区域经济的要求，可使中央银行的监管与金融市场发展和金融机构业务扩展相适应，从而可提高金融监管的预期收益。

四是强化了中央银行的独立性。中央银行的分行跨行政区域设置，有利于中央银行摆脱地方的不正常干预而更加独立地、更加有效地和更加公正地履行中央银行金融监管职责。

刘明志认为，这一改革使得监管成本曲线下移、收益曲线上移，从而使理想监管水平和现实监管水平同时左移（提升）。

南方周末新金融研究中心调研团队认为，在当时的金融生态环境下，中国人民银行的管理体制改革作为中国金融业一系列改革举措的组成部分，对于化解金融风险、建立现代金融监管体系、促进国有银行剥离巨额不良资产、完成股份制改造实现上市，具有重要的推动作用，历史价值毋庸置疑。

英美央行如何设置分支机构？

在改革大背景下，我们可以借鉴美联储等央行的组织结构，更好地理解中国人民银行机构改革的一些独特之处。国际上早期成立的央行，如美联储，其下属机构相对简单，主要包括几个地区性机构和总部。每种组织结构都会考虑当时的经济发展和监管需求。因此，中国人民银行的机构改革需要在实践中不断完善和调整，以适应当前的形势。

美联储总部与地区联储分行的关系不是完全意义上的领导与被领导关系，地区联储银行运营独立，但并非自治。地区联储分行享有高度的独立性，如有货币发行权。

1998年人行机构改革主要是借鉴了美联储的经验。1994、1997和1999年，时任副总理、总理朱镕基曾三次会见时任美联储主席格林斯潘，并表示，“在适当的时候，我们要将中央银行的分行由按省份设置改为按经济区设置。”“你们有12家地区银行，将来我们也有可能采取按区设行的结构。我们从你们那里学到了很多东西，你们的经验对我们很重要，我们希望学习更多的经验。”“中国关注美国在银行改革方面的经验和做法。我们已把中央银行原来每省一个省级分行的格局改为设立九家大区分行，旨在加强中央银行的监管，排除地方政府的不当行政干扰。”

1997年，朱镕基在全国金融工作会议上曾解释道，“有的同志说，这次银行管理体制改革是照抄西方模式，西方模式不适用于中国。我说，我们的所有宏观调控措施都不是照抄西方模式，都是有中国特色的。我们不是照抄，而是借鉴，不借鉴怎么改革开放？不借鉴不行，西方毕竟搞了几百年市场经济。不借鉴，何时能建成社会主义市场经济体制？”

南方周末新金融中心认为，现在回归省分行设置并非简单回到1998年的设置。结合国家金融监督管理总局等机构改革措施，这些变化是朝着更加国际化的金融监管“双峰”模式迈出的一步，即一个机构负责市场行为和消费者保护，另一个机构专注于金融体系稳定和货币政策，加强机构监管、功能监管、行为监管。

双峰模式源起于英国。2013年起，英国金融服务管理局(FSA)被两个新的监管机构所替代,他们分别是金融行为监管局(Financial Conduct Authority, FCA)和审慎监管局(Prudential Regulation Authority, PRA)。英国颁布《2012年金融服务法案》，构建“双峰监管+超级央行”的整体框架：英格兰银行负责货币政策与宏观审慎监管，审慎监管局（PRA）负责微观审慎监管，金融行为监管局（FCA）负责行为监管。2016年《英格兰银行与金融服务法案》颁布后，英格兰银行建立了货币政策委员会(MPC)、金融政策委员会(FPC)、审慎监管委员会(PRC)，共同组成了宏微观审慎监管机制相协调的监管框架。审慎监管负责保证金融系统稳定，行为监管则重在保障金融消费者权益。

美国的金融监管体系呈现着“双层多头”的独特特点。其中，“双层”意味着金融监管权力既由联邦政府拥有，也由各州政府拥有。而“多头”则指涉及多个部门履行金融监管职能。在联邦一级，美国设有多个监管机构，包括美联储（FED）、货币监理署（OCC）和证券交易委员会（SEC）等。而在州一级，尤其是在银行和保险行业方面，金融监管机构在职能和机构等方面具有相当的独立性。这种双层多头的金融监管结构使得美国的金融监管更加分散和多元化。

跨省大区分行制已形同虚设

通过与美联储和英格兰银行等央行进行对比，可以更好地理解中国人民银行机构改革的特点和适应性。中国人民银行的机构改革旨在提升央行的服务效能和运行监管效能，以适应经济发展形势。金融监管一度由中国人民银行一个部门管理，但随着经济的增长，监管体系也在发展。过去的大区行设置在一定程度上发挥了作用，但在变化迅速的金融市场下，已经显得力不从心，屡遭突破。

2004年5月起，省会城市中心支行开始负责各省地市支行的货币信贷和金融市场管理，并直接向总行负责。这意味着此前由大区分行负责的货币信贷职能被下放；2005年，郑州、石家庄、杭州、福州和深圳中心支行由副局级升格为正局级（同大区分行），直归总行管辖，除深圳外，其余4市管辖区域扩大至全省；至此次改革前，由总行直辖的省会城市、计划单列市中心支行已达25家，且管辖区域也基本覆盖所在省（区、市）。由此可见，跨省大区分行制度早已形同虚设。

另一方面，人民银行在独立性得到彰显和强化的同时，在金融数据统计分析、金融风险预警监测、普惠金融等多方面，也需要与地方政府更加有效的协调配合。但人民银行的跨省大区行制度也给工作造成了不便。

由此看来，央行回归行政区划设立省级分行是赋予央行更高金融服务和金融管理质效的必由之路，也是央行内外部的一致共识。

此次机构改革后，中国人民银行将健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，聚焦于金融服务实体经济，做好防范化解金融风险的各项工作。人行转成省分行设置后，可与地方政府更好地协调，以应对不同层面和不同领域的金融服务与金融管理需求。机构改革将进一步调整全国分支机构的级别和功能，以更好地服务地方经济，在管理地方金融活动方面发挥更大作用。

哪些改革计划在路上？

结合此次国务院机构改革中，若将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责划归国家金融监管总局之后，央行将更加专注、聚焦行使央行职能，集中力量研究和实施全国金融的宏观决策，加强信贷总量的控制和金融机构的资金调节，以保持货币稳定。

南方周末新金融研究中心研究员注意到，2023年8月18日的中国人民银行官网的“法定职能”和“内设机构”中，仍然显示有“金融消费者保护”相关职能及专职机构。

此次改革方案中影响面最大的一项措施，不再保留中国人民银行县（市）支行，其相关职能将被上收至中国人民银行地（市）中心支行。根据《中国人民银行年报（2021）》，人行县支行共有1761家。如按每家县（市）支行30人编制估算，此项改革涉及基层人行工作人员约5万人。

有关央行县（市）支行的改革方案尚未披露，但大方向业已确定：绝大部分县（市）级支行将不予保留，相关职能上收所在地市级分行。但机构改革方案同时也留了一个“活口”，对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地（市）中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

2023年8月机构改革后的中国人民银行组织体系

南方周末新金融中心研究员认为，如能妥善处理此项改革措施产生的影响，按计划推进该项改革举措落地，将进一步提高央行的金融服务和金融管理质效，对中国金融基层治理也将产生深远影响。