深圳土改报告“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”
深圳市全部现存土地和房屋中,“合法的”与“合法外或违法的”,几乎各占一半。生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万,约占总人口的一半。这些“法外世界”里的土地与建筑,政府拿不走、村民用不好、市场难作为。
责任编辑:王小乔 助理编辑 温翠玲
2013年1月16日,位于深圳罗湖闹市老街附近的湖贝村启动城市更新规划改造。
编者按
高速发展的急就章下,深圳成为中国唯一一个没有农村的城市,但也因此产生了历史遗留问题——全盘国有土地之上,生成了一个“合法建筑”与“非法建筑”旗鼓相当并密切交织的新的二元结构。“合法外土地”与“违法建筑”,在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是,生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万,约占深圳总人口的一半。
2010年,这个几乎无地可用的城市,开始启动新一轮的土地制度改革,试图以这些“历史遗留非法建筑”为支点,撬动城市未来的发展。
2012年,北京大学国家发展研究院应邀调研深圳土改,课题组由北京大学教授、土地制度改革专家周其仁领衔。耗时一年完成调研报告后,又延宕一年多至2014年6月,这份报告终于正式面世。
经课题组授权,本期南方周末摘编这份报告,以及2014年7月26日“第38次CMRC中国经济观察季度报告会”上课题组成员的汇报讨论,以飨读者。
如此规模的“合法外土地”与“违法建筑”,在中国特大城市里颇为罕见。更为严峻的是,生活在“违法建筑”里的外来人口高达700多万,约占深圳总人口的一半。
既不能急于以铁腕拆违,也无法承受拖延的高昂代价,唯有以“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”为出发点,从行之有效、做得通也说得通的实践中提炼出正确的政策元素,才能够形成新一轮土改的可行思路。
深圳的发展史,是一部改革开放引发快速城市化的历史。从1979年到2011年,深圳市的建成区规模从3平方千米到934平方千米,增长三百多倍;城镇人口从3万到1500多万,增长五百多倍;GDP从1.96亿元到突破1.1万亿元,增长五千多倍。这在城市发展史上,是难以被超越的纪录。
深圳也面临一连串挑战。比较紧迫的,是这个快速增长的城市,可用的未建设用地已近于耗尽。
据2011年深圳市土地利用变更调查数据初步统计,全市国土面积为1993平方千米,除去农用地面积906平方千米外,建设用地面积已达934平方千米,占全部国土面积的47%。在规划的约束下,到2020年,全市实际可新增建设用地仅为42平方千米。实际上,2008年以来深圳的土地供应一直下降,土地供应任务从2009年起连续三年没完成。
对照毗邻深圳的香港,开埠170年,建成区面积只占全部土地面积的21%,不到深圳47%的一半。内地城市中,北京建成区面积仅占全市总面积的8%,上海和广州则分别为13.5%和12.5%。显然,深圳既没有外扩的空间,也不可能在现有城市框架内大幅度增加建设用地。要在未来的城市竞争中胜出,深圳必须更新思路,寻求新的突破。
换一个角度来看,深圳尚有提高土地利用效率的巨大空间。2010年深圳每平方千米的GDP为4.77亿元人民币,在国内领先(北京为0.9亿元,上海为2.7亿元),但相比于香港的14.3亿元和新加坡的18.4亿元,仍有不小的距离。在深圳市内,原关内与关外的土地利用效率也存在着巨大的差别:关内每平方千米GDP达到12.4亿元,而关外仅为2.8亿元,说明深圳拥有进一步提高土地利用效率的极大潜力。
深圳未来的城市发展,重点在存量土地的再开发。
但是,伴随着深圳奇迹的创造,以往的快速发展也留下了大量复杂的历史遗留问题。最集中的表现,就是在这座现代化的城市尚存在着天量“违法建筑”。
粗略统计,深圳市全部现存土地和房屋中,“合法的”与“合法外或违法的”,几乎各占一半。这些“法外世界”里的土地与建筑,政府拿不走、村民用不好、市场难作为,严重阻碍了土地和空间资源的再开发和再利用,成为深圳争当未来城市增长极非挣脱不可的锁链。
本报告梳理深圳土地问题现状,厘清历史遗留问题的根源,分析再开发面临的约束和困难,并为寻找解决问题的突破口提出建议。
2007年5月,深圳地标“地王大厦”背后的一块空地。被拆迁之前,这里也是一片密密麻麻的“城中村”。
国有化的地,原村民的房
陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境,深圳市政府、原村民集体,乃至整个市场都不是赢家。
在深圳新二元结构下,房与地在法律上分离。土地在法律上属于国有,但建造在上面的大量建筑物却由原村民实际控制、受益与转让。对如此数目巨大、利益丰厚的“房地产”,市政府与原村民各自表述、互不相让。
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网络编辑:刘小珊